3. 지상파 디지털텔레비전의 문제점

HDTV 논쟁

① ABC, HDTV에 대해 부정적 견해

미국에서는 1997년 8월 12일, ABC 텔레비전 네트워크의 패든(Preston Padden) 사장이 한 민간단체가 주최한 심포지엄에서 디지털방송의 초기 단계에서는 HDTV를 실시하지 않겠다는 방침을 발표한 이후 연방의회가 이에 대해 경고를 내린 사건이 발생했다.

ABC는 디지털용 주파수대역 6MHz를 모두 소비하기 때문에 1채널밖에 이용할 수 없는 HDTV보다 복수의 채널을 이용할 수 있는 SDTV(Standard Definition Television)를 실시할 방침을 내놓았다.(본지 97-16호 17쪽 참조)

그 이유는 지상파텔레비전의 시청점유율이 떨어지고 있는 상황에서 화상의 선명도가 특장인 HDTV로는 광고수입의 비약적인 신장을 기대할 수 없으며, 화상의 선명도는 HDTV에 비해 떨어지지만, 기존의 NTSC에 비하면 훨씬 우수한 SDTV를 이용해 300억달러 시장규모로 성장하고 있는 유료텔레비전 서비스사업에 참여하는 편이 경영면에서 합리적이라는 것이었다.

② 연방의회의 반론

ABC 네트워크의 HDTV 부정론에 대해 연방의회는 우선 하원 통신소위원회의 타우진(Billy Tauzin) 위원장이 "텔레비전 업계가 HDTV를 실시하지 않을 것을 알았다면, 의회는 디지털용 주파수에 6MHz라는 넓은 주파수대역을 주지 않았을 것이다."며, 디지털방송에서 HDTV가 실시되지 않는 경우 디지털방송 사업자에 대한 공공의 이익 의무를 강화하겠다고 경고했다.

또, 상원에서는 상업위원회의 맥케인(John McCain) 위원장이 패든 사장 발언 1개월 후인 1997년 9월, 공청회를 개최하고 ABC 네트워크의 진의를 조사했다.

의회 공청회에서 패든 사장은, ABC가 의회에 대해 약속한 HDTV 실시를 어긴 것은 아니다고 해명하고, ABC는 소비자 동향을 파악하기 위해 FCC에 대해 1일에 방송할 HDTV 프로그램 시간수의 하한선을 설정해 달라고 요청했지만 거부당했다고 설명한 다음, ABC는 HDTV를 전적으로 단념한 것이 아니라 시간대에 따라 HDTV 프로그램을 방송할 것이라고 약속했다. 패든 발언에 의한 파문은 의회 공청회로 일단락되었다.

이 패든 발언과 관련하여 FCC의 헌트 위원장은 ABC 앞으로 보낸 서한(1997년 8월 21일자)에서 "FCC는 방송사업자가 디지털 주파수를 자유롭게 사용할 수 있는 조치를 강구했다. 디지털방송 사업에서 가장 중요한 요소의 하나는 방송사업자가 복수의 채널을 사용하여 소프트웨어를 공급하는 것이다. 복수의 채널을 사용하면 사업자의 사업 기회가 늘어나기 때문이다."고 밝히고, ABC의 경영방침을 '훌륭한 비전'이라고 극찬했다.

③ FCC 디지털텔레비전방송 기술규격

FCC는 1996년 12월 26일, 지상파 디지털텔레비전의 기술규격을 결정했다. 기술규격은 기본적으로는 '대연합(Grand Alliance) 방식'을 채용하고 있지만, 인터레이스(interlace, 飛越走査), 프로그레시브(progressive, 順次走査) 등 화상 주사방식을 결정하는 18가지 포맷에 대해서는 그 모든 것을 승인하고 포맷의 결정은 업계의 판단에 맡겼다.

FCC가 포맷을 한정하지 않았던 것은 마이크로소프트, 인텔, 컴팩 등 컴퓨터 업계의 의견을 고려했기 때문이다.

컴퓨터 업계는 18가지 포맷 모두를 적용한 경우, PC에는 필요없는 칩을 별도로 장치해야만 하며, 그를 위한 경비를 상승시키면 PC의 가격이 올라간다고 주장했다. 이 때문에 포맷의 삭제에 반대하는 방송/가전 메이커와 컴퓨터 업계가 대립했다.

정상적이라면 FCC가 양자 사이에서 중재를 서야 할 문제였지만, FCC 위원 사이에도 기술규격을 FCC가 결정한 경우, 규격이 고정되어 앞으로 개발될 우수한 기술을 활용할 수 없게 된다며 규격 그 자체의 결정에 반대하는 사람이 있었기 때문에 중재에 나설 상황은 아니었다.

따라서, FCC는 업계들이 자주적인 협의를 통해 해결하도록 요청했다. 이 결과, 1996년 11월 25일 양자 사이에 협정이 성립되고 FCC에 대해,

● 1996년 12월 31일까지 '대연합 방식' 가운데 텔레비전 화면 종횡비를 포함 한 화상 포맷을 제외한 부분을 기술규격으로 결정한다.

● FCC 규칙에서 디지털방송의 보조적 서비스로서 데이터방송(영상 및 음성 프로그램 이외의 데이터 송신)을 인정하도록 명기할 것

등 4개 조항을 요청했다.

결국, 방송/가전 메이커/컴퓨터 업계 사이에서 화상 주사에 관한 기술은 각각이 자유롭게 사용한다는 것으로 타협이 성립되고, FCC가 그 제안을 받아들여 기술규격으로 결정되었다.

④ 주요 상업 네트워크의 HDTV 전략

패든 발언을 계기로 각 네트워크들은 디지털 HDTV에 대해서는 신중한 행동을 취하게 되었다. 그러나 NAB(전미방송사업자연맹)의 1998년 대회(4월 5일부터 9일까지)가 끝날 때까지는 네트워크의 화상 주사방식의 개요가 밝혀지지 않았다.(<표 2> 참조)

● ABC

인터레이스 방식에 비해 PC와 친화성이 있다고 하는 프로그레시브 방식을 채용하여 HDTV에서는 720p, SDTV에서는 480p를 채택했다. ABC는 HDTV에서는 720p가 최량의 화질을 제공할 수 있으며, 제2 세대인 박형(薄型) 디지털 수신기에는 720p가 가장 적합하다는 점을 강조하고 있다.

● CBS

HDTV에서는 1080i, SDTV에서는 480i로 모두 인터레이스 방식을 채택했다. CBS는 720p에 비해 1080i가 화소(畵素, pixel) 수가 압도적으로 많아 유리gk다는 점을 강조하고 있다.

CBS는 HDTV방송을 시작한 다음 SDTV방송을 시작한다고 밝히고 있다.

● Fox

ABC와 마찬가지로 HDTV에서는 720p, SDTV에서는 480p를 채용한다. Fox는 인터레이스가 '시대에 뒤진' 방식이며, PC와 친화성이 있는 프로그레시브 방식이 시장의 요구에 쉽게 대응할 수 있다는 점을 강조하고 있다.

● NBC

HDTV에서는 1080i, SDTV에서는 480p를 채용한다. NBC는 1080i와 720p

의 화질 차이가 그리 크지 않음을 강조하고 있다.

각 네트워크 모두 지상파텔레비전에서는 화상 주사방식에 차이는 있지만, HDTV방송을 실시할 방침을 명확히 밝히고 있다. 그리고, HDTV 혹은 SDTV로 방송하는 방송 프로그램에 관해서는 CBS가 1998년 11월 1일부터 프라임타임대에 주 5시간의 HDTV 방송을 실시한다고 밝히고 있지만, 프로그램의 구체적 내용에 대해서는 일체 언급하고 있지 않다.

SDTV에서는 스포츠와 영화 전문채널을 개설한다든지 혹은 현재 아날로그로 방송하고 있는 뉴스와 프라임타임대 인기 프로그램을 시간대를 달리하여 방송하는 것 등을 고려하고 있지만, 디지털방송에서의 소프트웨어의 조달·개발은 앞으로 상업텔레비전 네트워크 최대 과제의 하나가 될 것임에 틀림없다.

⑤ 非상업텔레비전의 디지털화 계획

미국에서는 광고수입을 재원으로 운영되는 상업텔레비전 이외에 비상업텔레비전이 있다. 비상업텔레비전은 개인 기부금, 연방정부/주/자치단체 교부금, 협찬광고 등을 재원으로 하여 운영되며, 상업텔레비전에서는 별로 방송하지 않는 교육, 교양, 다큐멘터리 프로그램에 중점을 둔 방송 서비스를 제공하고 있다.

비상업텔레비전의 디지털방송 프로그램 편성에 대해서는 이미 프라임타임대에는 HDTV로 다큐멘터리를, 프라임타임대 이외에는 SDTV로 바꾸어 복수 채널로 교육프로그램이나 데이터 송신을 실시할 방침을 밝히고 있어, 상업텔레비전에 비해 디지털방송에 대한 경영전략이 명확하게 마련되어 있다.

비상업텔레비전 방송국의 디지털화에는 약 17억 달러의 경비가 필요하며, 이 가운데 7억 달러는 연방정부의 교부금을 지원받기로 되어 있다.

디지털 주파수 경매 논쟁

① 사라진 돌(Robert Dole) 案

미국 지상파 디지털텔레비전 방송의 정책 형성과정에서 최대의 초점이 되었던 것은 디지털용 주파수의 할당 방법이었다.

미국에서는 1994년, 통신에 이용되는 주파수의 할당에 경매제가 도입되고, 경매를 통해 얻은 수입을 국고에 납입하는 제도가 확립되었다.

처음으로 실시된 PCS(Personal Communication Services)용 주파수의 경매에 의한 수입이 10억 달러를 넘어선 것이 계기가 되어, 연방의회 의원들 사이에는 지상파 디지털용으로 할당된 주파수에도 경매제를 도입하고 그로 인한 수입을 연방정부의 재정적자를 보전하는 데 충당해야 한다는 의견이 대두했다.

디지털텔레비전용 주파수의 경매 문제는 1996년 통신법 제정과정에서 거론되어, 돌(Robert Dole) 상원의원이 강경하게 경매제 도입을 주장했다.

돌 상원의원은 연방정부 재정적자의 보전책으로서 디지털텔레비전용 주파수 할당에 경매제를 도입할 것을 1996년 통신법 조문에 명기하는 법안을 제출했다.

이에 대해, 경매제 도입은 텔레비전방송국을 디지털화하는 데 막대한 경비를 필요로 하는 방송사업자에게 또 다른 부담을 주어 디지털방송의 조기실현에 지장을 준다고 주장하는 의원과 대립하여 1996년도 통신법 심의는 10일 이상 중지되었다.

사태는 결국, 연방의회가 디지털용 주파수의 경매제 도입에 관한 공청회를 개최하여 결론을 낼 때까지 FCC는 디지털용 주파수를 할당하지 않는다는 확약을 받는 것으로 일단 해결되었다.

1996년 통신법 제정 후, 의회 공청회가 수차례 개최되고, 연방정부의 적자 보전책으로 '디지털용 주파수 경매법안'이 제출되었지만 폐기되었다.

② 아날로그용 주파수의 회수 및 경매

디지털용 주파수 경매법안이 폐기된 결과, 디지털용 주파수의 할당에 대해서는 1997년 균형예산법의 규정에 적용되게 되었다. 1997년 균형예산법은 제3002조에서 디지털용 주파수를 경매를 통해 할당하는 것을 금지함과 동시에 제3003조에서 2006년 12월 31일자로 아날로그방송을 폐지하는 것을 규정하고 있다. 단, 당해 텔레비전시장에서 다음과 같은 사태가 존재하는 경우에는 아날로그방송의 존속이 예외적으로 인정되는 것으로 했다.

- 4대 주요 상업텔레비전 네트워크(ABC, CBS, NBC, Fox)에 가맹하고 있는 하나 이상의 텔레비전방송국이 아직 디지털방송을 실시하지 않고 있으며, 실시할 수 없는 이유를 FCC가 승인한 경우

- 디지털방송용 컨버터가 판매되고 있지 않은 경우

- 텔레비전 보유세대의 15% 이상이 지상파 텔레비전방송국이 실시하는 디지털 프로그램을 재송신하는 케이블TV에 가입하고 있지 않은 경우

- 텔레비전 보유세대의 15% 이상이 디지털 수신기를 보유하고 있지 않거나 아날로그 수신기에 접속하면 디지털방송을 수신할 수 있는 컨버터를 보유하지 않은 경우

그리고, 1997년 균형예산법은 다시 FCC에 대해 아날로그방송의 계속이 인정되지 않는 텔레비전방송국의 주파수를 회수하고 회수한 주파수의 일부를 경매에 부치며, 경매를 통한 수입을 2002년 9월 30일까지 연방의회에 보고할 것을 명했다.

1996년 통신법은, FCC가 디지털용 주파수를 할당하는 경우 디지털용 주파수와 아날로그용 주파수 가운데 어느 하나를 회수하도록 규정하고 있으며, 회수된 주파수는 1997년 균형예산법에 의해 경매에 부치게 되었다.

공공의 이익 의무

① 디지털방송 자문위원회

미국에서의 지상파 디지털텔레비전 방송은, 연방의회가 제정한 1996년 전기통신법과 FCC의 'ATV 서비스'에 관한 2가지 조사를 바탕으로 작성된 FCC 규칙에 의해 실시된다. 그러나, 디지털방송에서는 연방의회와 FCC 외에 행정부가 적극적으로 관여하고 있는 분야가 있다는 점을 주목해야 한다. 그것은 대통령 명령(1997년 3월 11일자)에 의해 1997년 10월 22일 '디지털방송 사업자가 져야 할 공공의 이익 의무에 관한 자문위원회'가 설치된 것이다. 자문위원회는 1998년 10월까지, 지상파 디지털텔레비전 사업자가 어떠한 공공이익의 의무를 져야 하는가에 대해 제언한 보고서를 대통령에게 제출하게 되어 있다.

자문위원회의 사무국은 연방의회에 종속하는 FCC가 아니라, 미국의 통신정책을 입안하는 NTIA(상무성 전기통신정보청)에 설치되어 있다. 이것은 디지털텔레비전 방송사업자가 져야 할 공공 의무에 대해 행정부가 강한 관심을 가지고 있음을 말하고 있다.

자문위원회는 이미 4회의 회합을 가졌으며, 평등의 기회에 관한 규칙, 반론권, 어린이 대상 교육 프로그램 편성 의무화 등 현재 아날로그방송에 적용되고 있는 공공의 이익 의무를 디지털방송에도 적용해야 하는가, 또, 디지털방송 시대의 새로운 공공의 이익 의무로서 텔레비전방송국에 대해 공직 입후보자가 행하는 정견방송시간을 무료로 제공할 것을 의무화할 것인가 하는 문제를 집중적으로 논의하고 있다.

② 자문위원회의 설치 경위

디지털 자문위원회는 상업텔레비전 네트워크와 민간 싱크탱크의 대표 2명을 위원장으로 하여 21명의 위원으로 구성되어 있다. 위원들은 방송 사업체, 프로그램 제작, 미디어 감시단체, 히스패닉 단체, 싱크탱크, 청각장애자 단체, PTA, 학계, 변호사 등 다양한 분야의 출신들이다.

자문위원회 위원장에는 당초 케네디 정권 시대인 1960년대 초기에 FCC 위원장을 역임하고 상업텔레비전 프로그램을 '황무지'라고 비판했던 뉴튼 미노(Newton Minow)가 유력시되었다.

그러나 미노는 일찍부터 공직 입후보자의 정견발표를 위해 방송사업자는 무료로 방송시간을 제공해야 한다고 주장해왔다. 이에 대해 NAB가 '정견방송 무료론'이라는 특정 입장을 고집하는 인물이 디지털 자문위원회의 위원장에 취임하는 것은 바람직하지 않다고 반대하자, 클린턴 정부는 이 주장을 받아들여 '미노 위원장안'을 철회한 바 있다. 그러나, 디지털 자문위원회의 2명의 위원장 가운데 한 사람인 노만 올스타인(Norman Orstein)은, 방송사업자가 광고수입의 일부를 갹출하여 정견방송 자금으로 충당하자는 안을 주장하고 있다. 올스타인은 미노와 같은 정견방송 무료론자는 아니지만, 방송사업자는 정견방송 자금을 줄이는 데 기여해야 한다고 주장하고 있는 점에서 클린턴 정부의 생각에 가깝다.

맺는 말

미국 정부의 지상파텔레비전 정책에는 3가지 목적이 있다.

국내적으로는 지상파텔레비전의 새로운 수입원을 확보하고, 무료로 시청할 수 있는 지상파텔레비전이 케이블TV와 DBS 등 유료 미디어에 대항하는 경쟁력을 강화하는 환경을 만들며, 아날로그 전파를 조기 회수하여 경매를 통해 얻은 수익금을 연방정부의 적자 보전에 충당한다는 것이다.

한편, 대외적으로는 '제5차 보고와 명령'에서 밝히고 있는 것처럼 지상파 디지털텔레비전을 세계 어느 나라보다 먼저 실시함으로써 통신사업 분야에서 세계적 주도권을 확립한다는 것이다. FCC가 방송사업자의 '자주적'인 선택에 맡기는 형태를 취하면서 실제적으로는 디지털텔레비전 방송국의 개국을 반 년 이상 앞당긴 것은 세계시장을 염두에 둔 미국의 통신정책을 이해하는 면에서 아주 중요한 의미를 지니고 있다고 생각된다. <끝>

(번역·정리/정보분석팀 이세영)