미국에서는 1998년 11월 1일부터 뉴욕, 로스엔젤레스, 시카고 등 10대 도시에서 지상파에 의한 DTV(Digital Television) 방송이 시작된다. 디지털 텔레비전방송은 이후 단계적으로 확대되어 미 정부의 계획에 따르면, 2006년 말에 디지털화를 완료함과 동시에 기존의 아날로그방송을 폐지하는 것으로 예정되어 있다.

미국 지상파 디지털방송의 특색은, 정부가 방송의 기술적 측면에 대해서는 그 일부를 시장원리에 맡겨 정부의 개입을 될 수 있는 한 적게 하는 조치를 취하는 한편, 디지털방송 사업자의 책무에 대해서는 주도적 입장을 취할 방침을 명확히 밝히고 있다는 점이다.

<1. 방송업계의 동향

<앞당겨진 개국 일정

미국에서는 뉴욕, 로스엔젤레스, 시카고 등 10대 도시에 있는 26개의 텔레비전방송국(표 1)이 1998년부터 디지털방송을 시작하게 되어 있다. 이것은 FCC가 제정하여 규칙으로 정해진 일정보다 반년 가량 빠른 것이다.

FCC 규칙에 따르면, 지상파 디지털텔레비전의 개국 예정일시는,

● 10대 텔레비전 시장에 소재한 ABC, CBS, Fox, NBC 등 4대 네트워크에 가맹하고 있는 텔레비전방송국은 1999년 5월 1일.

● 상위 30위까지의 시장에 소재한 ABC, CBS, Fox, NBC 등 4대 네트워크에 가맹하고 있는 텔레비전방송국은 1999년 11월 1일

● 상기 이외의 상업 텔레비전방송국은 2002년 5월 1일

● 모든 비상업 텔레비전방송국은 2003년 5월 1일

로 정해져 있기 때문이다.

이 일정대로 실시되는 경우, 1999년 11월에는 전미 텔레비전 세대의 절반 이상이 최저 1개의 지상파 텔레비전방송국으로부터 디지털 프로그램을 시청할 수 있게 된다.

FCC의 개국 일정에 관한 규칙은 1997년 4월 3일에 제정되었지만, FCC의 헌트(Reed Hunt) 위원장은 규칙 제정 과정에서 10대 텔레비전 시장에 있는 디지털 텔레비전방송국에 대해서는 개국일시를 다시 반년 앞당기도록 업계에 요청했다.

<개국을 둘러싼 FCC와 텔레비전 업계와의 공방

헌트 위원장은 텔레비전 업계와 교섭을 진행하는 가운데 4대 주요 네트워크가 10대 도시에서 소유하고 있는 직영국은 모두 1998년 4월부터 디지털방송을 시작해야 한다고 주장했다.

그 이유는, 10대 도시의 네트워크 직영국이 방송을 시작하면 전미 텔레비전 보유세대의 30%가 디지털방송을 시청할 수 있으며, 가전 메이커가 1998년 크리스마스 시기에 디지털텔레비전 수상기를 발매할 수 있는 체제를 갖추게 된다는 것이었다.

이에 대해 ABC 텔레비전 네트워크의 아이거(Robert Iger) 사장은 디지털방송용 송신탑의 건설과 디지털 기기의 입수 상황을 고려한 경우 ABC 네트워크의 직영국이 디지털방송을 시작할 수 있을 때까지는 최저 2년이 걸린다고 반론했다.

교섭의 결과, 최종적으로는 FCC와 텔레비전 업계 사이에 타협이 이루어져 10대 도시의 26개 방송국이 '자주적'으로 1998년 11월 1일 디지털방송을 시작하게 되었다. 헌트 위원장 안에서는 10대 도시의 4대 네트워크 모든 직영국으로 되어 있었지만, <표 1>에서와 같이 직영국은 일부에 한정되어 있으며(예를 들면 뉴욕의 직영국은 CBS 한 곳뿐이다), 상업 텔레비전 네트워크의 가맹국 및 비상업 텔레비전방송국이 상당수를 차지하고 있다.

FCC는 디지털방송 개국 일정이 앞당겨진 이유에 대해 '제5차 보고와 명령' 속에서 다음과 같이 설명하고 있다.

① 지상파 텔레비전이 빠른 시기에 디지털방송을 시작하지 않으면, 유료 케이블TV나 DBS(위성방송)와의 경쟁에 뒤져, 전반적인 프로그램 서비스를 무료로 제공할 수 없게 된다.

② 지상파 디지털텔레비전이 조기 실현되면, 해외시장에서의 미국 디지털 관련기업의 경쟁력을 강화시키고, 국내적으로는 고용을 창출하여 경제발전에 기여한다.

③ 디지털방송에는 거액의 투자가 필요하지만, 선구자가 될 방송사업자에게는 HDTV나 데이터방송 등 새로운 사업기회를 누구보다 앞서 실현할 수 있는 장점이 있다.

④ 지상파 디지털텔레비전이 조기 실현되면, 기존 아날로그 전파의 조기 회수도 가능해진다.

FCC가 디지털방송의 개국 일정을 앞당기려고 했던 배경에는 지상파 텔레비전사업의 경쟁력 유지·강화, 통신사업의 국제적 주도권 확보 및 국내경제의 활성화, 선구적인 디지털방송 사업자의 육성, 전파의 유효 활용이라는 동기가 있음을 엿볼 수 있다.

<난항을 거듭하고 있는 송신탑 건설 문제

지상파 텔레비전방송국을 디지털화하는 데 필요한 경비는 네트워크에서 들어오는 프로그램을 그대로 내보내는 경우에는 100만 달러, HDTV를 포함한 디지털 프로그램을 지역에서 자체 제작하는 경우에는 1000만 달러에 이른다고 한다.

1998년 11월 1일부터 디지털방송을 시작할 예정인 텔레비전방송국이 FCC에 제출한 보고서에 따르면, 디지털 전파의 송신시설을 탑재할 타워 건설이 최대문제로 떠오르고 있다.(본지 97-22호, 34쪽 참조)

특히, 시카고의 NBC 직영국인 WMAQ-TV에서는 1998년 2월 시점에서도 타워 건설용 부지를 확보하지 못하고 있다. 따라서, NBC 텔레비전 네트워크에서는 FCC에 대해 방송 실시연기 허가 신청을 낼 것을 검토하고 있다.

시카고 외에 로스엔젤레스에서는 KNBC-TV(NBC 직영국)와 KABC-TV (ABC 직영국), 필라델페아에서는 WCAU-TV(NBC 직영국), 그리고 보스톤에서는 WCVB-TV(ABC 가맹국)가 각각 송신탑 부지는 확보했지만, 건설공사에 난항을 겪고 있다.

<2. 미국 정부의 지상파 디지털텔레비전 정책

<디지털텔레비전 법규

미국의 방송정책은 방송·통신의 기본법인 '1934년 통신법' 에 근거하여 FCC가 작성한 규칙에 따라 실시되고 있다.

지상파 디지털방송을 규율하는 주요 법규는 '1996년 전기통신법'과 FCC의 지상파 텔레비전 규칙이다. FCC의 디지털 규칙은 1996년 전기통신법의 제201조 '방송 스펙트럼의 유연성'과 FCC가 1987년부터 독자적으로 작성한 조사결과를 바탕으로 작성되고 있다.

<1996년 전기통신법

미국에서는 1996년 2월 8일, 통신시장에서의 경쟁 촉진과 고용 창출을 목적으로 하는 1996년 전기통신법이 제정되었다. 이 법은 1934년 통신법을 62년만에 근본적으로 개정한 것으로, 모든 조항은 1934년 통신법에 포함되어 있다.

1996년 통신법은 제II편 '방송 서비스' 제201조 '방송 스펙트럼의 유연성'이라는 제목 아래 개략 다음과 같은 규정을 두고 있다.

● FCC는 ATV 서비스(advanced television services)용으로 새로운 주파수를 할당하는 경우, 할당 대상은 반드시 기존 텔레비전방송 사업자에 국한시켜야 한다.

● FCC는 ATV 서비스용 주파수를 할당받은 방송사업자가 공공의 이익, 편의 및 필요에 기여하는 보조적 서비스를 제공하기 위한 규칙을 반드시 제정해야 한다.

● FCC는 보조적 서비스가 HDTV를 포함한 ATV 서비스의 품질을 저하시키지 않도록 하는 조치를 취해야 한다.

● FCC는 ATV 서비스에서 사용되는 신호의 품질을 보증하기 위해 필요한 기술 및 기타 관련 요건에 관한 규칙, 또 ATV 서비스에서 사용되는 신호가 1일 송신되는 최소 시간수를 규정하는 규칙을 제정해야 한다.

● FCC는 기존 방송사업자에게 ATV 서비스용으로 새로운 주파수를 부여한 경우, 어떤 시점에서 새로이 부여된 주파수 혹은 현재 방송사업자가 사용하고 있는 주파수의 어떤 것을 FCC에 반환하도록 요구해야 한다.

● 보조적 서비스를 실시하는 텔레비전방송국은 면허를 갱신할 때 FCC에 대해 현재 실시하고 있는 방송 서비스 또는 ATV 서비스 모두가 공공의 이익에 기여하고 있음을 증명해야 한다.

● 보조적 서비스를 실시하고 있는 자가 ①서비스를 제공받는 자로부터 가입비(subscription fee)를 받는 경우, ②제3자로부터 공급받은 소재를 송신하는 대가로 제3자로부터 보상(광고요금 제외)을 받는 경우, FCC는 보조적 서비스를 실시하는 자로부터 주파수 사용료를 징수해야 한다. 사용료는 연방정부 재무성에 예탁되는 것으로 한다.

● FCC가 주파수 사용료를 징수하는 것은 ①공공의 재산인 주파수를 상용(商用)으로 사용하는 경우 이익의 일부를 공공의 이익을 위해 회수하며, ②공공의 재산을 상용으로 사용해 부정하게 부를 축적하지 못하게 할 필요가 있기 때문이다.

● FCC는 ATV 서비스 면허를 부여한 날부터 10년 이내에 ATV 서비스에 대해 다음 사항을 평가해야 한다.

① 소비자의 ATV 서비스용 수신기에 대한 구매 의욕

② ATV 서비스용 주파수를 다른 용도(예를 들면 경찰 무선)에 사용한 경 우의 효과

③ FCC가 ATV 서비스에 할당된 주파수의 삭감 가능성 여부, 또는 앞으 로의 삭감 가능성 여부

● ATV 서비스란 디지털 기술 또는 기타 고도 기술을 구사하여 제공되는 텔레비전 서비스를 의미한다.

● HDTV란 1996년 전기통신법이 제정된 날 시점에서 통상 입수할 수 있는 텔레비전 수상기의 약 2배의 수평 또는 수직 해상도를 제공하는 시스템을 의미한다.

디지털 방송을 포함한 ATV 서비스에 관한 1996년도 전기통신법의 기본적 틀은 ①지상파 디지털방송 면허 부여를 기존 방송사업에 한정하고 있다, ②디지털방송용 주파수의 사용방법을 HDTV만에 한정하고 있지 않다, ③지상파 텔레비전사업에 유료 서비스를 도입하고 있다는 것으로 요약된다.

FCC의 디지털 규칙은 1996년 전기통신법 제201조 '방송 스펙트럼의 유연성'을 바탕으로 작성되고 있지만, 디지털 규칙의 토대에는 또 하나의 흐름이 있다.

FCC는 1987년 7월부터 NHK의 하이비전 개발에 대응하는 조치로써 'ATV 서비스와 그것이 기존 텔레비전방송 서비스에 미치는 영향'(이하 'ATV 시스템')에 관한 조사·연구를 시작했다.

당시 ATV라는 개념은 기존 아날로그 텔레비전의 영상 및 음성의 질을 향상시키는 모든 시스템으로 폭넓게 해석되고 있어, NTSC방식에 비해 화상이 보다 선명한 HDTV를 포함한 지상파 디지털텔레비전의 개발에 중점을 두게 되었다.

FCC는 'ATV 시스템'에 관한 조사결과를 바탕으로 수차에 걸쳐 '보고와 명령'이라는 형태의 문서를 공표했다. '보고'란 그 때까지의 조사 내용 및 그것을 근거로 FCC가 내린 결정안에 대해 보고하는 것이고, '명령'이란 조사결과에 근거하여 작성된 규칙안을 의미한다.

1997년 4월 3일, FCC는 이 일련문서의 최종판으로 1996년 전기통신법 제201조 '방송 스펙트럼의 유연성' 규정 및 'ATV 시스템'에 관한 조사결과를 바탕으로 작성한 '제5차 보고와 명령' 및 '제6차 보고와 명령'을 공표했다.

'제5차 보고와 명령'은 디지털텔레비전용 주파수의 사용방법등 디지털정책 일반, '제6차 보고와 명령'은 디지털텔레비전 방송국의 출력등 기술적 사항을 각각 다루고 있다.

이 제5차 보고 및 제6차 '보고와 명령'에는 FCC가 지상파 디지털텔레비전에 관해 내린 최종적인 결정사항과 그 결정에 근거해 작성된 규칙이 담겨 있다.

FCC는 '제5차 보고와 명령' 안에서 지상파 디지털텔레비전을 도입하는 목적에 대해 다음과 같이 언급하고 있다.

우선 첫째로, 지상파 텔레비전의 경쟁상대인 케이블TV와 DBS 등 영상프로그램 공급사업자가 디지털화를 추진하고 있는 상황에서 지상파 텔레비전이 가능한한 빠른 시기에 디지털방송을 실시하는 것이 바람직하다.

지상파 디지털텔레비전 사업자에게는 경쟁이 치열한 영상프로그램 공급시장에서 충분히 성공할 수 있도록 자유로운 활동을 보장해야 한다.

디지털텔레비전 사업자에게 자유로운 사업활동을 보장함으로써 소비자 사이에 디지털방송을 침투, 보급시켜야 한다.

둘째로, 전파의 유효 이용과 전파의 조기 회수를 추진한다. 디지털텔레비전을 성공시킨다는 제1 목적은 동시에 제2 목적도 추진한다. 텔레비전방송국의 디지털화가 빠르면 빠를수록 현재 사용되고 있는 아날로그용 전파의 회수시기도 앞당겨지기 때문이다.

FCC는 디지털화의 목적을 이렇게 규정한 다음, 디지털 규제의 특질에 대해 다음과 같이 언급하고 있다.

FCC는 방송사업자가 최대한 자유로운 분위기 속에서 디지털방송사업을 할 수 있도록 규칙을 제정했다. 방송사업자는 디지털방송으로 무료 프로그램서비스를 최저 1채널 제공하며 공공의 이익에 기여한다는 의무를 이행하는 한 디지털용 주파수를 마음대로 이용하여 각종 혁신적인 서비스를 제공할 수 있다.

방송사업자의 부담을 적게 하고, 방송사업자가 영상프로그램 공급시장의 요청에 따라 결정을 내릴 수 있도록 규칙을 제정할 생각이다.

FCC의 디지털텔레비전 방송정책의 기본이념은 ①케이블TV나 DBS 등 유료채널 미디어에 대해 무료로 시청할 수 있는 지상파 텔레비전의 경쟁력을 유지 강화하며, ②디지털화를 추진함으로써 아날로그용 주파수의 조기 회수를 실현한다는 점에 있다.

● 디지털 주파수 할당

디지털 주파수로서 새로이 6MHz를 기존 방송사업자에게만 할당한다. 주파수 할당을 기존 방송사업자에게 한정한 것은 1996년 전기통신법의 규정에 따른 것이다.

● 디지털 주파수

디지털 주파수는 원칙적으로 채널 2∼51을 활용한다.

● 디지털방송 출력

디지털방송 출력은 최저 50KW, 최고 1MW로 한다.

● 디지털방송 면허

디지털방송 면허는 기존 아날로그방송 면허와 함께 운용되는 것으로 한다. 따라서, 하나의 면허를 떼어내어 타인에게 양도할 수 없다.

● 디지털 주파수의 사용방법

FCC는 디지털 주파수의 사용방법에 대해서는 무료로 시청할 수 있는 채널을 최저 하나 개설하는 것을 의무화하고 있는 것 외에는 방송사업자의 재량에 맡기고 있다.

방송사업자는 수입의 일부를 국고에 납입하면 보조적 서비스를 통해 각종 혁신적인 서비스를 실시할 수 있다.

FCC는 보조적 서비스의 형태에 대해 예를 들면, 유료 서비스, 컴퓨터 소프트웨어의 공급, 데이터 송신, 문자방송, 쌍방향 서비스, 음성방송 등을 들고 있다. FCC는 보조적 서비스를 통해 얻은 수입을 무료로 시청할 수 있는 방송프로그램의 질 향상에 투자할 것을 기대하고 있다.

● HDTV

연방의회가 제정한 1996년 전기통신법은 FCC에 대해 HDTV를 포함한 ATV 서비스로 제공된 프로그램의 1일 시간수의 하한선을 구체적으로 제시하도록 하고 있는데, FCC의 디지털 규칙에는 그 시간수가 명시되어 있지 않다. 또, FCC는 방송사업자에 대해 HDTV 방송을 의무화하지도 않았다.

이는 아마 FCC가 디지털 규칙을 공표할 때, 헌트 위원장이 HDTV와 관련 발표한 성명을 반영하고 있는 듯하다. 헌트 위원장은, "지상파 텔레비전이 앞으로 케이블TV와 DBS 등 다채널 미디어와 경쟁하기 위해서는 지상파에 의한 다채널 서비스가 필요하며, 따라서 방송사업자에 대해 6MHz의 디지털용 주파수 전부를 소비하는 HDTV 요건을 부과하는 경우 디지털 기술에 의해 가능해진 지상파의 다채널 서비스를 저해하게 될 것"이라고 설명하며, "FCC가 HDTV 요건을 거부한 것은 올바른 선택이었다."고 말했다.

● 디지털방송 사업자의 공공이익 기여 의무

1996년 전기통신법은, 방송사업자가 디지털 주파수를 유연하게 사용하는 것을 인정하는 한편, 보조적 서비스를 행하는 방송사업자는 방송면허를 갱신할 때 FCC에 대해 방송프로그램이 공공의 이익에 기여하고 있음을 입증해야 한다고 규정하고 있다.

FCC는 공공의 이익 의무에 대해 앞으로 관련단체로부터 의견을 들어 새로이 규칙 제정에 착수한다는 방침을 세워두고 있다.

● 동시방송

아날로그로 방송하고 있는 프로그램에 대해서는 2004년부터 프로그램의 50%, 2005년부터는 70%, 2006년부터 100%를 각각 디지털로 방송한다.

● 아날로그방송 폐지 시기

'1997년 균형예산법'(1997년 8월 5일 제정) 제3003조는 2006년 12월 31일자로 기존 아날로그방송을 폐지할 것을 규정하고 있다. 단, FCC에는 디지털 방송의 보급이 지연되고 있는 텔레비전시장의 텔레비전방송국에 대해서는 2006년 12월 31일 이후에도 아날로그방송을 계속하게 할 수 있는 권한을 부여하고 있다. (다음호에 계속)

<다음호에 실릴 내용>

3. 지상파 디지털텔레비전의 문제점