'통일 독일의 방송에 관한 국가협정(Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland: 이하 '방송협정')'은 의견의 다양성을 보장하기 위한 장치로 집중을 방지하는 규정과 독립적 제3자 방송의 규정을 두고 있다. 방송협정에 따르면, 한 방송 사업자는 자신이 25% 이상의 지분으로 참여하고 있는 기업의 시청자 시장 점유율(이하 '점유율')을 모두 합산하여 30% 이상을 초과할 수 없다(방송협정 §26). 그리고 점유율이 10%를 넘는 방송사(현재 RTL과 Sat 1)는 자사와는 완전히 독립적인 제3자에게 방송시간 중 주당 최소한 260분을 할애해야만 한다(방송협정 §31). 방송협정은 이와 관련하여 '매체집중조사위원회(KEK: Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich)'에 '집중'과 '독립'에 대해 조사하고 평가하도록 하는 임무를 부여하고 있는데, 이 KEK의 기능과 효율성에 대해 의문과 비판들이 제기되고 있다.

KEK는 6명의 방송협정 및 경제법 전문가로 구성된다. 위원들은 주 수상들의 만장일치로 임명되는데, 임기는 5년이다. 방송협정 §36에 따라 KEK는 '州매체관리공사 사장단 회의(KDLM: Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten)'와 함께, 의견의 다양성을 보장하는 사안에 대해 최종적인 평가를 내리는 일을 한다. 즉 방송 허가나 허가의 변경과 연장, 또는 취소에 관한 결정은 해당 州매체관리공사가 담당하는데, 그 결정 과정에서 의견의 다양성 보장과 관련된 내용들은 KEK가 조사, 평가한다. 그리고 독립적 제3자의 선정 과정에서도 州매체관리공사는 KEK와 협의하도록 되어 있다.

지금까지 KEK는 주로 기업 인수나 참여 지분 변경과 관련된 사항들, 그리고 방송협정에 따라 새롭게 KEK가 조사, 승인해야 하는 사항에 매달려 왔다. 1997년 10월까지 계류 중이었던 12 안건 중에서 비교적 단순한 사안 4건만이 해결되었고, Sat1과 DSF, Pro7, 그리고 VOX와 RTL 등의 참여 지분 변경에 따른 법적 조사, 평가 등의 중요한 사안들은 아직 처리되지 않고 있다. 이 때문에 州매체관리공사들뿐 아니라, 정치권으로부터도 비판이 제기되고 있다.

KEK 활동에 대한 상반된 평가

기민련(CDU)의 매체정책전문위원회는 지난 2월 KEK의 활동을 '불충분하고 불만족스러운 것'으로 평가한 바 있다. 이 위원회는 자신에게 주어진 조사·평가 임무를 신속하게 진전시키지 못함으로써 방송사업자들의 사업상의 결정을 가로막고 있으면서, 자신에게 부여되지 않은 권한들까지 행사하려 한다고 KEK를 비판하였다. 같은 당의 매체정책 대변인인 파이퍼(Anton Pfeifer)도, KEK는 州매체관리공사들의 상급기관이 아니라, 의견의 다양성을 보장할 수 있도록 州매체관리공사를 지원하는 기구라고 주장하였다.

같은 맥락에서 바이에른주의 매체관리공사 사장인 링(Wolf-Dieter Ring)은 디지털텔레비전 분야에서 전개되고 있는 키르히(Kirch)와 베텔스만(Bertelsmann)간의 동맹과 관련하여, KEK가 州매체관리공사의 영역을 침해하였다고 신랄하게 비판했다. 링은 KEK가 상업방송 분야에서 이미 고착된 현실을 무시하고, 기업간 상호 참여, 통합 등에 대한 조사를 처음부터 다시 시작하려 한다고 지적하면서, 30% 점유율 제한은 이미 상업방송 시장의 현 상황을 인정하고, 단지 그 선을 넘어서지 않도록 방지하는 것이라고 주장했다. 또한 그는 KEK의 위원들이 州 수상들에 의해, 즉 국가기관에 의해 임명되기 때문에, 독립적인 州매체관리공사들의 권한을 침해할 소지가 있음을 들어, KEK의 '팽창 전략'을 매우 위험스러운 것으로 해석한다. Premiere가 소재하고 있는 함부르크의 매체관리공사 사장인 해켈(Helmut Haeckel)은 KEK가 의견 다양성의 사안뿐 아니라, 매체관리공사의 소관인 기술적인 문제까지도 조사하려 한다고 비판하였다.

이와는 반대로 녹색당의 매체정책 대변인인 슐라우흐(Rezzo Schlauch)는 RTL과 Sat1의 독립적 제3자 프로그램 공급자 선정과 관련하여 KEK의 무기력함을 지적했다. RTL과 Sat1의 제3자 프로그램 공급자로 '독립적'이라고 볼 수 없는 제작자가 선정되자, 그는 "방송협정에 서류상으로나마 존재했던 약간의 다양성 보장마저 무너졌다."고 하면서, 이에 대한 KEK의 동의는 스스로 불필요한 기구임을 증명한 것이라고 주장했다.

새롭게 선정된 RTL의 제3자 프로그램 방송사업자는 'Center TV'로, 소유자는 RTL의 모스크바 통신원을 지낸 바 있는 찰베르투스(Andre Zalbertus)이다. 그는 1995년 RTL을 그만둔 후, 자유 제작자로 RTL에 계속 프로그램을 공급해 왔는데, 1997년에는 RTL 다큐멘터리의 공동 작가로 바이에른 텔레비전상을 수상하기도 하였다. Sat1의 제3자로 선정된 'News & Pictures'는 부흐하이트(Josef Buchheit)의 소유이다. 1988년 Sat1을 떠난 그는 'TV IIIa'(Sat1이 74.9%를 소유)의 사업 총책임자로 있다가, 나중에 자신이 직접 회사를 매입했다. TV IIIa는 Sat1과 장기 계약을 맺고 라인란트-팔츠, 헤쎈, 자르란트의 Sat1 지방 스튜디오로 기능하고 있다.

KEK, 원천적인 집중 경향에 무력

KEK의 의장인 요힘젠(Reimut Jochimsen, 노르트라인-베스트팔렌주의 중앙은행 대표)은 이러한 비판에 대해, 한편으로는 반박하면서도, 다른 한편으로는 그럴 수밖에 없는 제도적 미비점을 지적한다. 실제로 KEK 위원의 임명이 매우 늦게 이루어졌기 때문에, 방송협정이 발효되고 한참 지난 5월 15일에 위원회가 처음으로 구성될 수 있었다. 활동이 부진하다는 비판에 대해 요힘젠은 위원회 구성 이후 개최되었던 10번의 회의에서 매번 결과를 산출했음을 상기시키면서, 이를 부정하였다. Premiere와 Sat1 문제와 관련, 당사자들이 이에 관한 자료들을 매우 늦게 제출했을 뿐 아니라, 그나마 그 자료들도 매우 불충분하고 불완전한 것들이었다고 반박하고, 이들의 비판을 '이해 관계에 의해 유발된 작위적인 흥분'으로 간주했다. 독립적 제3자의 선정과 관련해서는, 자신도 만족스럽지 못했음을 인정하지만, 그 원인은 KEK에 있기보다는 법적 장치의 미비에 있다고 주장하였다. 그는, 州매체관리공사들이 충분한 대화의 기회를 주지 않았다고 불만을 표시하면서, 방송협정이 이와 관련하여 KEK에게 실제적인 권한을 부여하지 않고 있다는 증거라고 지적했다.

마인쯔 대학의 법학교수인 되르(Dieter Dörr)는 집중 방지와 KEK의 문제는 법적, 제도적 측면에서 처음부터 이미 예정되었던 것으로 분석한다. 즉 새 방송협정이 제정될 당시에 방송매체는 이미 높은 집중률을 보이고 있었기 때문에, 현재의 높은 집중률을 KEK 책임으로 돌리는 것은 부당하다는 입장이다.

현 방송협정은 한 사업자가 참여할 수 있는 방송국의 수를 제한하던 이전 규정에서 후퇴하여, 집중 방지의 근거를 시청자 시장 점유율로 전환시켰다. 게다가 점유율 상한선을 30%로 설정하여, 제정 당시에도 거센 비판을 불러 일으켰었다. 상한선을 높게 설정했다는 것은 당시 이미 고도로 진행된 집중 상태를 완화시키기보다는, 현실을 그대로 인정하고, 단지 최악의 상태인 독점을 방지한다는 것을 의미했기 때문이다.

'거대화' 앞에 '의견의 다양성'은 무력

현재 공영방송(ARD, ZDF, ARD 3, Arte, 3sat)이 40%의 시청자들을 확보하고 있어서, 상한선 30%의 제한은 '규제'로서보다는, 나머지 60%의 상업텔레비전 시장을 두 그룹(베르텔스만 그룹과 키르히 그룹)이 양분하도록 '허용'하는 것으로 이해될 수 있다. 또한 한 사업자의 시청자 점유율에 합산되는 참여 기업의 지분 설정에 있어서, 당시 州매체관리공사에서 제안한 내용이 5%이고, 더 이상 물러설 수 없는 최후의 상한선을 10%로 예정했던 것에 비추어, 현재 25%의 규정이 가지는 효율성은 충분히 의심해 볼 만하다. 실제 언론 기업간 참여방지를 위한 이 규정이 오히려 상호 기업 참여 활동을 촉진하였음이 입증되고 있다.

그리고 KEK는 전국적 텔레비전 방송에 대한 허가 신청만을 다룬다. 따라서 베텔스만 그룹과 키르히 그룹의 디지털 텔레비전 분야에서의 활동에서 보는 바와 같이 새로운 기술의 실험과 관련한 각 주법의 유보규정에 근거할 경우, KEK가 허가를 관장하는 해당 州매체관리공사에 구속력있는 영향을 줄 수 없다. 각 주별로 집중 수준을 고도화하여, 이를 기정 사실화한 다음, 전국적 방송 허가를 신청할 경우, 법이 이를 추후 승인하는 상황이 반복될 가능성은 매우 높다.

더구나 이들 그룹들은 활동 영역을 독일에 국한하지 않고 유럽과 세계로 확장하고 있다. 거대한 미국 언론자본과 경쟁하기 위해서는 이들도 '거대해질 필요가 있다'는 주장 앞에 '다양한 의견'의 보장에 주어지는 가치는 점점 빛을 잃어가고 있다. 되르는 KEK가 상업텔레비전 분야에서 이미 현존하는, 그리고 더욱 고도화되는 집중에 효과적으로 대항할 수 없다고 결론짓고, 따라서 다양성의 보장과 관련하여 공영방송의 의미가 더욱 중요해지고 있다고 주장한다.

[김기범/독일통신원]