일본 방송계는 통신위성방송(CS방송)의 디지털화와 잇따른 사업화에 이어 2000년 무렵에는 기존의 BS방송과 공중파도 디지털화될 예정으로 대변혁기를 맞이하고 있다. 디지털화는 기존 방송의 형태, 산업구조 등을 근본적으로 변화시킬 것으로 예상되고 있어, 그에 따른 방송 법제 및 방송 행정의 대응이 논의의 초점이 되고 있다.

지난 11월 3일 일본의 언론학자와 문화계 인사 등으로 구성된 미디어총합연구소는, 방송행정을 우정성에서 분리, 독립시켜 제3자에 의한 독립행정위원회에 맡기도록 요구하는 제언을 발표했다. 제언은 '앞으로의 방송을 생각한다'라는 제목의 소책자 형태로 발표되어, 다음 달에는 출판되어 일반공개될 예정이다. 그 동안 미디어 총합연구소는 특별 프로젝트를 설치해, 방송의 현황을 분석하고 아울러 앞으로의 방송질서는 어떻게 재편되어야 하는지에 대해 검토를 해왔다.

보고서에서 미디어총합연구소는 표현의 자유를 확보한다는 관점에서, 방송 규제에 관한 우정성의 자세를 비판하고, 우정성을 해체해 '통신방송위원회'를 설치한다는 정부 행정개혁회의 중간보고를 지지하고, 아울러 위원회에는 정부로부터의 독립성을 보장할 필요를 지적했다. 또, 디지털 다채널화로 급변하고 있는 방송계의 현황에 입각해, CS디지털방송의 전문채널을 기존 방송과 구별, 방송법 적용 대상에서 제외시켜 자주적인 규제 시스템을 설치하도록 요청하고 있다.

방송계 현황에 대해 비판적 인식 밝혀

먼저 보고서는 일본 방송의 현황에 대해 다음과 같이 입장을 정리하고 있다.

'케이블TV, BS방송, CS방송의 등장에 이어, 최근에는 디지털화로 대폭적인 다채널화가 이루어지고 있으며, 텔레비전의 경우에는 기술혁신의 속도가 가속화되면서 글로벌화가 추진되어, 세계 각지의 사건·사고를 리얼타임으로 전달할 수 있게 되었다. 그런 한편 민방의 경우, 여전히 시장 논리를 우선시킨 시청률 지상주의에 의해 많은 왜곡을 발생시키고 있고, 그때마다 행정의 지나친 개입을 받아 그 기능을 약체화시키고 있다. 또, 외부 프로덕션에 대한 프로그램 제작 의존도가 높아짐으로써 방송국 내부는 직능 계승의 기반이 붕괴되는 위기에 처해 있고, 방송국과 프로덕션의 불평등한 관계로 인해 분배 공평화가 이루어지지 못하고 있어서 제작 프로덕션의 자립화 및 인재 확보가 지극히 어려운 상황이다.'

방송 개념의 재검토 필요성 지적

보고서에서 가장 강조되고 있는 내용은 방송개념의 재검토 필요성이다. 일본의 현행 방송법, 전파법에서는 '방송'을 '공중에 의해 직접 수신될 것을 목적으로 하는 무선통신의 송신을 말한다'고 규정하고 있다. 보고서는 기존 방송법제가 국민의 재산인 유한한 전파자원을 효율적으로 이용하기 위한 언론입법이라고 전제하고 있다. 그러나 이후에 등장한 케이블TV의 경우, 동축 케이블(현재 일부 광케이블)을 사용하기 때문에 이론적으로는 '무한'함에도 불구하고, '유선텔레비전방송법'에 의해 '방송'으로 규정되어, 기존 방송과 같은 규제 망에 갇히게 되었다고 지적하고 있다. 아울러 CS디지털위성방송의 경우, 이용자와 계약을 체결한 유료방송이 원칙임에도 불구하고 이들 전문채널을 공중파방송과 마찬가지로 '방송'으로 규정해, 일률적으로 규율하는 것은 곤란하다는 인식을 밝히고 있다.

그리고 이러한 방송법제의 모순 상황은, 우정성이 다채널화를 서둘러 추진하기 위해 방송법 개정을 실시하지 않고, 재량으로 변경 가능한 성령(省令) 개정을 통해 CS디지털방송을 도입한 데 따른 것이며, 그런 한편에서 우정성이 다채널화에 의해 '질 낮은 프로그램이 증가할 것'(우정성 '다채널화 시대의 시청자와 방송에 관한 보고서')이라는 이유로 공중파 방송을 포함시킨 '방송' 전체의 내용 규제를 강화하고자 하고 있다며, 기존 방송 행정을 비판하고 있다.

또, 1989년의 방송법 개정으로 도입된 위탁방송사업자와 수탁방송사업자의 탄생(소프트웨어와 하드웨어의 분리, 즉 현 CS방송에서 실시되고 있는 위성사업자와 채널운영사업자를 분리한 시스템)에 대해서는, 기존의 '시설 면허제' 원칙에 정면 위배되는 이른바 '사업 면허제'의 도입을 의미하는 것으로, 법 논리상으로는 시설을 소유하지 않고 방송 프로그램의 편성, 편집만을 실시하는 '소프트웨어 사업자'에게 우정성이 '면허(법조문에서는 인정으로 표현)'를 부여하는 현행 법제는 어떤 의미에서는 '(인쇄 매체와 전혀 다를 바 없는) 언론기관에 대한 행정 당국의 면허'로 해석될 수도 있다는 인식을 밝히고 있다.

이러한 인식 하에, 보고서에서는 방송의 장래를 위해 '방송' 개념의 재검토가 시급한 과제라고 지적하며, 구체적으로 종합방송, 공공 이익을 위해 활동하는 시민 조직의 방송, 공공 서비스 방송(뉴스 전문채널 등)을 '방송'으로 규정하고, 그 밖의 전문채널은 '비방송'으로 규정해야 한다는 생각을 밝히고 있다. 그리고 '방송'에는 방송법을 적용하고, '비방송'에는 방송법 대신, 사업내용에 따른 자주적인 규제 시스템의 설치를 요구하고 있으며, '방송'인지 '비방송'인지의 판정은 독립행정위원회가 실시해야 한다고 제안하고 있다.

'우정성 해체, 통신방송위원회 설치' 지지

제언 부분에서는 방송의 자유와 규제의 형태, 시청자/시민의 권리 규제, 방송행정기관의 바람직한 형태, 프로그램 제작 구조의 개선, 제작자의 권리, 시청률 문제, 경영 공개와 시청자/시민 참가, 미디어리터러시, 저널리즘 기능의 강화라는 9개의 구체적 항목에 대해 제언하고 있는데, 그 중에서도 방송행정기관의 형태가 가장 중요하다고 강조하고 있다.

일본 정부는 지난 9월 3일 행정개혁회의의 중간보고에서, 우정성을 해체하고 독립행정위원회로서 '통신방송위원회'를 설치하겠다는 계획을 발표한 바 있는데, 보고서는 이 계획에 대해 '구체적인 내용이 분명하지 않은 상태여서 해결해야 할 문제가 산적한 상태이지만, 방송행정을 우정성에서 분리해 독립행정위원회를 설치한다는 데는 기본적으로 동의하며, 실현을 위해 노력하고자 한다'고 입장을 정리했다.

마지막으로 보고서는 연구소에 방송법제 프로젝트를 설치해, 이 문제를 계속해서 다각적으로 검토해 나가겠다고 밝히고 있다.

앞으로 미디어총합연구소는 이번 제언에 찬동하는 유지를 모아 정부 행정개혁회의에 성명문을 제출할 계획이고, 또 12월 20일에는 '앞으로의 방송을 생각한다'라는 제목의 심포지엄을 개최해, '독립행정위원회의 역사적 경험과 교훈'이라는 제목의 강연과 함께 이번 제언에 대한 공개 토론을 실시할 예정이다.

[황성빈/일본통신원]