독일에서는 1997년 8월 1일로 - 원래 계획했던 것보다 8개월이 지체되긴 했지만 - 멀티미디어 분야의 매체정책적이고 법적인 공백은 끝났다. 멀티미디어법(정보통신서비스법, IuKDG)과 미디어서비스 국가협정은 텔레비전과 컴퓨터를 통한 디지털 서비스의 발전을 위한 새로운 정책적인 틀을 제공해 주고 있다. 이로써 연방과 주 사이에서 멀티미디어라는 새로운 현상에 대해 협상선을 찾긴 했지만 권한을 둘러싼 분쟁이 곧 야기될 수 있는 소지를 안고 있다고 하겠다.

연방정부와 주정부가 몇 달간의 논쟁을 거쳐 새로운 멀티미디어 규정을 위한 정책기조에 합의한 지도 1년 가까이 지났다. 주의 대표로 협상을 이끌었던 라인란트-팔츠주의 수상 Kurt Beck(SPD)과 연방연구장관 J rgen R ttgers(CDU)는 1996년 7월 초에 권한 문제에 대해 다음과 같은 내용으로 극적인 협상을 타결했다.

州는 문화적 관할권 내에서 여론형성에 기여하며 매스미디어로서-방송과 유사하게-특히 일반에게 소구하는 미디어 서비스에 대해 책임을 갖는다.

이와 반대로 연방은, 개인에게 부분적인 정보만을 제공하는, 개인 커뮤니케이션으로 분류할 수 있는 정보요청 서비스를 규제할 권한을 갖는다.

권한을 둘러싼 논쟁은 전통

이 두 법은 1997년 초부터 효력을 발생할 예정이었다. 그러나 멀티미디어법(IuKDG)은 6월 13일에야 연방의회를 통과했고 연방참의원은 7월 4일에 통과했다. 연방 州들은 이와 동시에, 한편으로는 지난 해 개정된 국가방송협정에 근거를 두고 다른 한편으로는 언론법에서 신중성, 보도와 해설의 분리, 반론권, 정보권과 같은 규정들을 새로운 디지털 서비스에 이식시킨 미디어서비스 국가협정에 합의를 보았다.

미디어 문제의 권한을 둘러싼 갈등은 독일에서 전통을 지니고 있다. 1961년에 이미 연방헌법재판소(BVerfG)는 제1차 방송판결에서, 방송은 주의 소관임을 강조했다. 그러나 멀티미디어가 방송이라고만 할 수는 없는 것이 문제이다. 예를 들어, 단순히 비디오를 틀어주는 VOD(Video-On-Demand) 사업자는 방송프로그램 사업자라기보다는 비디오방 사업자에 비교될 수 있다고 멀티미디어의 권한 논쟁에서 주매체관리공사의 대표들조차도 인정한 바 있다. 본래 연방과 州의 이분적인 권한 구분을 넘어서 새로운 기구가 필요했을지도 모른다. 어떻든 연방헌법재판소는 이미 1987년의 제5차 방송판결에서, 방송이라는 개념은 모든 시대에 통용되는 정의로 정리할 수는 없다고 강조한 바 있다.

그러나 이 두 새 법의 결과는 달랐다. 방송의 개념은 달라지지 않았다. 1997년 8월 1일부터 효력을 발생하게 된 타협안은 무엇보다도 디지털 서비스를 기존의 체계에 대입시키는 데 방향을 두고 있다. 미디어 정책상의 근본적인 변화 대신 미디어법적인 권한에 대한 복잡한 분화가 이루어졌다.

연방의 IuKDG법은 무엇보다도 기존의 법들을 새로운 디지털 통신서비스 내지 개인정보 서비스(인터넷을 통한 텔레뱅킹, 통신게임 등)에 맞춰 조율해 준다.
미디어 서비스 국가협정은 1991년 8월 31일의 비디오텍스트 국가협정을 대체하고 통신서비스와 방송의 중간 영역에 속하는 정보제공 서비스(텔레쇼핑, 비디오텍스트, 라디오텍스트 등)를 규제한다.

경쟁적인 입법이 문제 야기

멀티미디어 분야의 권한을 복잡하게 2분화함으로써 경쟁 입법이라는 기본 구상은 유지되었지만 개개 서비스에 대한 명백한 구분과 연방과 州간의 구체적인 권한 분류가 이루어지지 않았다. die Gr nen/B ndnis 90으로서는 법안을 거부할 만한 충분한 이유가 있었던 셈이다. SPD와 PDS는 연방의회에서의 멀티미디어법에 대한 제3차 심의에서도 기권의사를 표시했다. SPD 의원인 Doris Barnett는 '실효성이 제한된' 규정으로 멀티미디어법을 평가했다.

IuKDG의 제1조는 '기호, 영상, 음성과 같이 조합이 가능한 데이터의 개인적인 이용을 위해 규정된' 모든 전자 정보 및 커뮤니케이션 서비스를 통신서비스로 정리했다. 개별적으로는 텔레뱅킹, 데이터 교환, 텔레게임, 쌍방향으로 접근하여 직접적으로 정보를 얻을 수 있는 데이터뱅크를 구체적으로 거명하고 있지만, '편집 형태를 띠고 일반의 여론 형성을 목적으로 하지 않는 한 정보 통신 서비스(데이터 서비스, 예를 들어 교통, 날씨, 환경, 주식 정보, 상품 및 서비스에 대한 정보 보급)'도 그에 포함시키고 있다.

미디어서비스 국가협정은 '텍스트, 음성, 영상으로 제공되는 일반을 대상으로 하는 정보 및 커뮤니케이션 서비스(미디어 서비스)의 제공 및 이용'을 적용범위로 들고 있다. 거명된 미디어 서비스에는 예를 들어 '텔레쇼핑'도 속한다. 물론 이는 동시에 국가방송협정의 규정들이 그대로 유지됨을 의미하는 것이다. 그렇다면 홈쇼핑과 텔레쇼핑은 방송국가협정 또는 미디어 서비스 국가협정의 영역에 속하는 것인가? 분명한 것은 규제 권한이 연방 州들에게 있다는 것뿐이다.

아직 불분명한 것은 인터넷 서비스 제공자들의 상황이다. 예를 들면, Otelo사는 Multimedia Gelsenkirchen이라는 파일럿 프로젝트에서 인터넷을 통한 'Tagesschau'의 재방송 가능성을 테스트하고 있다. 민간상업 서비스 제공업자가 방송법에 의해 州의 관할에 속하는 뉴스를 나중에 다른 시간에 인터넷을 통해 주문형 서비스로 제공한다면 어떻게 될까? 라인란트-팔츠주의 주매체관리공사(LPR) 사장인 Reiner Hochstein은 이미 6월 초에 쾰른에 소재하는 방송법연구소의 한 심포지엄에서 "'News-On-Demand'가 방송이라면 컴퓨터는 방송수신기이고 그에 따라 방송요금을 내야 할 것이다."라고 문제를 제기했다.

가능한 결과 : 법적 안정성 대신 소송의 홍수

제품 생산자가 광역 내지 협송망을 통해 자신의 고객을 위해 정보 서비스나 영화를 담은 전문채널을 제공하는 것과 같은 경우도 권한의 문제가 발생할 것이다. 방송서비스를 제공하고 있음에도 자신의 서비스에 대해 신고의 의무가 없다고 생각하는 그런 서비스 제공자들에게는 50만 마르크까지 벌금이 부과될 수 있다.

새 멀티미디어법은 법적 안정성을 제공하기보다는 권한과 허가의 문제를 둘러싼 소송의 홍수를 일으킬 것으로 보인다. Hochstein은 쾰른의 심포지엄에서 분류의 문제가 있는 서비스에 있어 모든 주매체관리공사들이 방송으로 인정할 경우에만 방송이 되는 점을 강조하면서 그 같은 절충과정은 긴 시간을 요하며 예측이 어렵다는 것을 지적했다. 그는 또한 SPD의 Siegmar Mosdorf가 한 주매체관리공사를 개개 서비스의 허가에 대해 결정하는 한편 연방차원의 단일한 규제기구로 기능하는 해결처로 하자고 제안한 것은 놀랄 일이 못된다고 덧붙였다.

1997년 6월에 쾰른에서 개최된 노르트라인-베스트팔렌주의 미디어 토론회에서 州경제장관인 Wolfgang Clement(SPD) 역시 비슷한 해결책을 제시했다. 그는 연방과 州를 위한 커뮤니케이션 회의를 구성하자고 제안하면서 지나친 규제는 '미디어정치적인 지역주의'라고 반대했다. Clement는 디지털 서비스에 대한 허가의 자유를 주장하는 정치가 중의 하나이다. Clement는, 통신서비스에 대해 기본적으로 허가 및 신고를 할 필요가 없다는 IuKDG의 규정은 필수적이라는 입장이다.

사이버 공간에 대한 법적 규제력

새 법이 시행되기 하루 전인 1997년 7월 31일에 R ttgers는 전자시장에서 사업을 하고자 하는 사람은 사업면허만 있으면 된다고 다시 한번 강조했다. 그리고 인터넷의 내용에 대한 책임 문제도 마침내 해결되었다고 말했다. 자체 홈페이지에 대한 책임은 각자가 지며 제공받은 내용을 서비스할 때는 내용을 알고 있고 범법적인 서비스의 경우 기술적으로 차단이 가능한데도 하지 않은 사람에 한해서만 처벌할 수 있다는 것이다. 또한 청소년에게 유해한 문서의 보급에 관한 법률 조항들은 멀티미디어 서비스 영역으로 확대되었다. 새 멀티미디어법이 효력을 발생함으로써 13개의 인터넷 사업자, 서비스 제공자, 콘텐츠 제공자들이 자율규제기구를 결성했다. 새 멀티미디어 서비스 사업자 자율규제기구(FSM)는 시민들의 불만사항도 처리할 계획이다.

IuKDG는 '전자상업' 시대에 온라인 사업이 합법적으로 전개될 수 있도록 보장해 주고 있는 점에서 호평을 받고 있다. 이를 위해 입법자들은 - 현재로서는 세계 유일의 - 디지털 암호신호를 이용하는 방법을 생각해 냈다. 이 전자암호의 도움으로 사업 진행과 공문서가 사이버 공간에서도 법적 구속력을 갖게 된다. 이를 위해 예를 들면, 검증기관에서 미니컴퓨터가 장착된 칩카드를 발행할 수도 있을 것이다. 그리고 비밀코드와 컴퓨터에 연결이 가능한 카드해독기로 온라인 계약 파트너를 확인할 수 있을 것이다. 연방경제부의 평가에 따르면, 2000년까지 전자 상거래의 총매상 규모는 수천억 마르크에 달할 것이라고 한다. 따라서 업계는 이미 이에 대한 흥미를 보이고 있고 가을이면 벌써 암호 칩카드와 암호해독기가 시장에 나올 예정이다.

신호 규정과 데이터 보호 문제는 이 새 두 미디어법에서 자세히 고려되었지만 광고 문제는 그다지 충분하게 다루어지지 않고 있다.

변화 속의 멀티미디어

멀티미디어 서비스 국가협정에 부연된 연방주들의 협정 선언문을 보면 현재 독일에서 멀티미디어라는 영역이 얼마나 많은 변화를 겪고 있는지를 볼 수 있다. 협정 선언문은 '모든 서비스를 포괄하여 적용 영역을 궁극적으로 확정한다는 것은 현재로서는 불가능하다'고 강조하고 있다. 또한 망사업자들에게 모든 멀티미디어 서비스 제공자들이 차별받지 않고 접근할 수 있도록 보장해 줄 의무를 부여해야 한다고 밝히고 있다. 이 협정 선언문은 새 멀티미디어법의 가장 큰 결점을 지적하고 있는 셈이다. 즉, 다원주의를 보장하고 수직, 수평적인 집중을 막아줄 규정이 없다는 것이다. 앞으로 멀티미디어에 컨텐츠를 발표하고자 하는 모든 사람들이 필요한 인프라스트럭처에 접근할 수 있는 길을 어떻게 보장할 수 있을지에 대한 문제에 대해 멀티미디어법도, 미디어 서비스 국가협정도 답을 주지 않는다.

개인 커뮤니케이션과 매스 커뮤니케이션간의 구분이 점점 더 애매해지고 프로그램 제공자와 망사업자의 구분이 없어지고 있는 데다, 다양한 채널(인쇄매체, 오디오, 비디오, 인터넷 등)을 통해 같은 내용을 재보급하거나 시장 지배적인 사업자에 의해 기술표준이 결정(예를 들면 유료텔레비전의 경우)되는 현상은, 오늘날에 이미 소수 지배적인 시장세력 및 권력이 지배하고 있음을 보여준다.

소수가 지배할 우려

통신법, 독점법, 방송국가협정, 미디어 서비스 국가협정, 멀티미디어법이 서로 거의 조화를 이루지 못하고 병렬되어 있어 현재로서는 새로운 멀티미디어 시장에서 다양한 서비스가 존재한다고 해도 내용상의 다양성을 충족시켜 줄 것 같지는 않다. 결국 다음과 같은 문제들이 야기된다.

1. 멀티미디어의 발달로 매체는 많아도 별로 상이하지 않은 컨텐츠를 제공하게 될 위험이 있다.
2. 권력의 분산이라는 이념하에 이루어진 연방과 州간의 경쟁적인 입법들로 법적 안정성이 감소되거나 정책적인 공백이 생길 수 있다.
3. 탈규제가 반드시 국민경제적으로 미디어(및 의견)의 자유시장을 유도한다고 볼 수는 없다. 규제의 부재는 시장지배적인 권력 집중 현상을 야기할 수도 있다.

[Funk-Korrespondenz '97. 8. 29.]