- EU(유럽연합), 유럽평의회, EBU(유럽방송연합) 원칙의 배경 -

무라세 마유미(村瀨眞文)

2. 유럽평의회

국경을 넘는 텔레비전방송에 관한 유럽협약

EU의 '명령'은 '유럽공동체 설립조약'이 명시하는 노동 제공의 자유라는 관점에서 EU 구성국에서 청소년 보호 법제를 조정하는 것에 비해, 기본적 인권의 옹호를 주요 활동목적으로 삼고 있는 유럽평의회(Council of Europe)는 EU 구성국을 포함한 전 가맹국을 대상으로 표현의 자유, 국경을 넘는 정보의 자유로운 유통이라는 관점에서 청소년 보호 문제를 검토해 왔다. 그 구체적 성과의 하나가 텔레비전방송이 국경을 넘을 때 준수하지 않으면 안될 조건을 정한 [국경을 넘는 텔레비전방송에 관한 유럽협약](1993년 5월 발효. 1997년 2월 현재 서명 24개국, 비준 16개국. 이하 '협약')이다.

'협약'은 유럽평의회 가맹국의 기본조약인 [인권과 기본적 자유의 보호에 관한 유럽협약](이하 '유럽인권조약') 제10조에 규정된 표현의 자유, 국경을 넘는 정보와 사상의 자유유통의 실현에 기여한다는 것을 목적으로 하며, 국경을 넘는 텔레비전방송의 조화로운 발전을 위해 '협약'에 정해진 조건을 갖춘 텔레비전방송은 국경을 넘어 자유롭게 유통할 수 있음을 인정하는 원칙을 설정한 것이다. 이 조건의 하나가 청소년 보호에 관한 규정이다.

'협약' 제7조는 '방송사업자의 책임'이라는 표제하에 청소년 보호에 관해 다음과 같이 정하고 있다.

1. 프로그램 서비스의 모든 항목은 그 제시와 내용에 있아 인간과 타인의 기본적 권리를 존중하지 않으면 안된다. 특히, 다음과 같은 같은 사항들은 철저히 배제된다.
a) 음란한(indecent) 내용 및 포르노그래피를 포함한 것
b) 폭력을 불필요하게 강조한다든지 인종적 증오심을 환기시킬 가능성이 있는 것
2. 어린이와 청년(children and adolescents)의 육체적, 정신적, 도덕적 발달을 저해할 가능성이 있는 프로그램 서비스의 전 항목은 어린이와 청년이 시청할 가능성이 있는 시간에 편성되지 않도록 한다.

'협약'의 청소년 보호에 관한 규정은 문안상으로 보면, EU의 '명령'에 비해 '외설적 내용'을 포함한 점, '기술적 시책'을 언급하지 않는 면에서 폭이 넓은 반면, '증오의 환기'를 인종에 한정하고 있다는 점에서 폭이 좁다. 이 '협약'은 유럽평의회가 1984년부터 1986년에 걸쳐 채택한 국경을 넘는 방송에 관한 일련의 원칙권고를 집대성한 것으로 이미 채택된 원칙의 표현을 채용한 부분이 많다. 청소년 보호에 관해서는 1984년 12월 채택한 [텔레비전과 음성방송을 위한 위성의 용량 이용에 관한 각료위원회 권고 No. R (84) 22]²⁾ 에서 사용된 표현이 주로 채택되고 있다. 또 '협약'의 초안 작성과정에서는 EU의 '명령' 내용과 정합성을 갖게 하는 작업이 이루어졌기 때문에 기본적으로 '협약'은 '명령'의 취지에 따르는 것으로 이해할 수 있다.³⁾

EU의 '명령'은 국내 대상 텔레비전방송을 포함하여 지역내에서 실시되는 모든 텔레비전방송에 적용되지만, '협약'은 텔레비전방송이 국경을 넘는 경우에 한정하여 적용된다. 수신국은 '협약'의 원칙을 따르는 다른 당사국이 텔레비전방송을 자국내에 재송신하는 것을 금지할 수 없다. 그러나, '명령'과 마찬가지로 '협약'의 청소년 보호에 관한 앞의 제7조 제1항과 제2항을 위반했다고 여겨지며, 명백, 심각, 그리고 중요한 공공적 문제를 발생시켜 송신국에 그 심각성을 통고한 후에도 2주간 계속할 경우에는 다른 협약 당사국의 텔레비전방송의 수신국내에서의 재송신을 잠정적으로 중단할 권리를 당사국에 인정하고 있다(제24조).

'협약'도 텔레비전방송에 의한 폭력 표현과 성 표현을 전면적으로 금지하는 것이 아니라, EU의 '명령'과 마찬가지로 일정 한도를 넘는 부분을 금지하고 있다.

무의미한 폭력 묘사에 관한 권고안

유럽평의회가 1994년 12월에 프라하에서 개최한 제4회 매스미디어정책에 관한 유럽평의회는 [민주주의 사회에서의 미디어에 관한 선언] 속에서, "일부 미디어, 특히 방송미디어에서 폭력이 부적절하게 눈에 띄고 있어, 그것이 공중에 미치는 영향에 대해 우려하여 이 문제에 관한 유럽 차원의 지침이 필요하다"고 밝히고, 유럽평의회의 의사결정기관인 각료의원회의 행동계획 속에서 "미디어 전문가와 규제 당국이 긴밀하게 협력하여 미디어의 폭력 묘사에 관한 지침 가능성을 준비할 것"을 요구했다.⁴⁾

이 결정의 기초가 되었던 문서에 따르면, 폭력행위, 공격행위 및 포르노그래피가 텔레비전에 빈번하게 등장하고 있다는 현실인식을 바탕으로, 폭력이나 공격행위를 세밀하게 묘사하는 텔레비전프로그램은 장기간 동안에 가치관, 가치기준, 태도를 변화시켜 시청자는 폭력에 대해 무감각하게 되고 공포감을 느끼는 한도를 높이며, 사회에서 폭력의 수준에 관한 인식을 변화시킬 뿐 아니라, 비추어진 모습을 모방하도록 시청자를 자극한다고 지적하고 있다. 특히 광고를 재원으로 하는 텔레비전 채널은 섹스와 폭력을 뒤섞은 프로그램으로 시청자를 유혹하고 있다. '협약'은 방송사업자에게 책임을 부과하고 있지만, 이 규정은 반드시 효과적이라고는 말할 수 없기 때문에 방송사업자 자신이 직접 폭력묘사에 관한 행동기준을 마련하도록 유럽위원회로서 조치를 취할 필요가 있으며, "우리 어린이들의 심리적, 도덕적 건강을 보호할 목적으로 개입하는 것은 유럽평의회의 의무"라고 언급하고 있다.

유럽각료회의에서 표명된 이러한 우려는 EU 유럽의회의 경우와 마찬가지로 기존의 시책이 효과를 거두고 있지 못하다는 현실인식에 바탕을 두고 있다.

위의 '선언'과 '행동계획'을 받은 유럽평의회는 가맹국 정부을 대상으로 한 [일렉트로닉스 미디어의 폭력묘사에 관한 권고]를 기초하는 작업에 착수했다. 이 권고는 '협약' 당사국 이외의 나라도 포함하는 전 가맹국정부를 대상으로 하며, '일렉트로닉스 미디어'라는 표현을 사용하여 방송뿐 아니라 CD-ROM, 비디오 게임, 인터넷도 시야에 두고 있으며, 상업방송을 포함한 전 방송기관과 제작자가 특히 청소년 보호라는 관점에서 '무의미한 폭력'(gratuitous violence) 표현을 하지 않도록 각 가맹국의 국내적 노력을 요구하고 있다.

권고안의 검토과정에서는 다음과 같은 입장이 확인되고 있다. '유럽인권조약'이 보장하는 표현의 자유는 정보와 사상을 전하고 받을 권리를 포함하고 있으며, 여기에는 폭력묘사도 포함된다. 폭력은 분쟁의 해결수단이라고는 생각되지 않지만, 일상생활의 일부이며, 사람들이 정보를 받을 권리에는 다양한 폭력에 관한 정보도 포함된다. 미디어로 묘사되는 폭력에는 정보적인 것에서부터 오락적인 것까지 다양한 형태가 있으며, 특히 후자의 경우에는 시청자를 끌어들이기 위해 폭력행위를 자세하게 묘사한다든지 찬미하는 경우마저 있는 것으로 보인다. 이는 공중, 특히 청소년의 육체적, 정신적 또는 도덕적 발달을 저해할 가능성이 있다. 사업자의 경제적 이유는 폭력의 무의미한 묘사를 정당화할 수 없다. 무의미한 폭력은 표현의 자유를 행사하는 데 따르는 책임과 의무를 고려하여 제한할 수 있다. 단, 이 제한은 법으로 정해져 민주적 사회에서 필요한 것에 한정된다. 전자 미디어에서 폭력의 무의미한 묘사에 대항하는 시책은 인간의 존엄과 존중의 강화, 그리고 이러한 묘사에 접함으로써 육체적, 정신적, 도덕적 발달이 저해될 가능성이 있는 사회적 집단(청소년)을 보호하기 위해 필요하다.

3. EBU(유럽방송연합)

공공서비스 방송사업자 단체인 EBU의 관리이사회는 공공서비스사업자로서 신뢰받으며, 또 책임있는 프로그램과 방송 편성을 실현한다는 관점에서 가맹 방송기관을 대상으로 [텔레비전의 폭력묘사에 관한 지침]을 1991년 5월 채택하고, 같은 해 6월 총회에서 이를 승인했다. '지침'은, 방송사업자가 텔레비전의 폭력 표현이 사회에 미칠 우려가 있는 악영향에 유의하여 텔레비전의 폭력묘사에 관해 주체적으로 책임있는 행동을 할 것을 요구하고 있다. '지침'의 구체적인 실시는 가맹 방송기관에 맡기고 있으나, 텔레비전의 폭력묘사를 판단하는 프로그램 제작 관계자의 책임있는 행동을 지원하는 내용이 되고 있다. '지침'은 대개 다음과 같은 사고를 바탕으로 하고 있다.

폭력과 사회

폭력은 인간의 본질의 일부로서 역사, 예술, 문화의 중요문제가 되어 왔다. 따라서 텔레비전은 폭력을 반영한다. 텔레비전은 사회의 병리에 대해 책임을 질 수 없으며, 또 화면상의 폭력과 사회 속의 폭력을 연관지울 수 있느냐 없느냐 하는 문제에는 의견이 갈리고 있다. 그러나, 방송사업자는 텔레비전의 폭력에 관한 시청자의 우려를 존중해야 한다.

과도한 폭력묘사

프로그램 제작자가 범할 가능성이 있는 최악의 죄는 폭력을 과도하고 상세하게 묘사하는 것이다. 화면상의 육체적, 정신적 폭력에 의해 일부 사람들이 감수성을 잃을 가능성도 있다. 개별적으로 받아진다 하더라도 전체적으로 장기간에 걸쳐 우리들의 감수성을 침식할지도 모른다. 폭력적인 사회라는 이미지가 폭력적인 사회에 반대하는 능력을 약화시킬 수도 있다. 폭력이 일상적인 사건으로서 제시되면, 감각이 마비되고 동정심이 희석될 수도 있다. 또, 일부 폭력 장면은 청소년에 의해 모방될 가능성이 있다.

방송사업자의 역할

어떠한 종류의 폭력이든 인간의 존경에 대한 공격이다. 인간의 존경을 옹호, 고양함과 동시에 일상생활의 폭력을 정확, 정직하게 보도하는 역할이 방송사업자에게 주어져 있다. 폭력과 그 효과를 정직하게 묘사함으로써 사회는 폭력이 어떠한 해악을 끼치는가를 배우고 그 대책을 논의할 수 있다. 프로그램 제작, 편성, 송신을 책임지는 사람은 공표행위에 대해 항상 신중해야 하며 또 지속적인 관심을 가져야 한다. 방송사업자가 책임을 방기하는 것은 곧 검열과 시청자의 반발을 초래하는 것을 의미한다.

폭력은 현실의 일부로서 뉴스 속에서 적절히 보도되고 드라마 속에서 탐구되며 논의될 필요가 있지만, 사회의 비교적 약한 구성원인 청소년에 대해서는 특별한 주의를 기울일 필요가 있다. 문제는 폭력적인 소재를 방송하는가 안하는가에 있는 것이 아니라, 어떻게 방송하는가 하는 점에 있으며, 보다 중요한 점은 이 문제에 관해 어떠한 판단을 내리느냐 하는 점에 있다. 폭력은 환기되어도 그리고 미화되어도 안된다. 정보전달 목적에서 폭력의 현실을 보도할 필요가 있다 하더라도, 폭력의 묘사가 예술적 창작, 문화유산의 관점에서 정당화된다 하더라도 프로그램은 일반적으로 인간 존엄성의 존중과 인간성, 그리고 동정심을 유지해 나가야 한다.

시청자와의 대화

텔레비전의 폭력묘사는 반복되는 문제로서 방송사업자와 시청자 사이의 지속적인 대화를 유지하는 것이 적절하다.

개별적 지침

- 폭력장면을 포함한 프로그램을 방송하는 경우에는 시간대를 고려할 필요가 있으며, 청소년에게 부당하다고 판단되는 프로그램을 방송하지 않는 시간대를 설정할 필요가 있다.
- 뉴스나 정보프로그램에서는 폭력이 사회의 일부라는 사실을 전할 의무가 있으며, 시청자는 이러한 일상적 사건으로부터 보호받아야 하는 것도 아니고 또 보호할 수도 없지만, 폭력은 부정적으로 다루어져야 한다. 시청자에게 충격을 주는 것은 이해의 일부이지만, 과도한 충격을 주어 시청자를 불쾌하게 해서는 안된다. 희생자의 인간적 존엄, 개인적 권리는 존중되어야 한다. 소재의 선택은 방송시간대에 따라 신중할 필요가 있다.
ㅇ 픽션이나 오락프로그램에서는, 폭력은 시청자를 획득하기 위해 사용되어서는 안된다. 무의미한 폭력은 배척되어야 한다. 폭력행위의 상세한 묘사, 모방을 초래하는 공격행위, 폭력을 찬미하는 일은 피하며, 문제해결 수단으로서의 폭력은 비판적으로 묘사되어야 한다. 폭력장면을 포함한 프로그램에 대해서는 적절한 경고를 할 필요가 있다.
- 외부제작 프로그램에 관해서는, 방송사업자는 신중하게 관리하며, 지침에 따른 형태로 개변이나 편집을 할 수 없는 경우에는 조달받지 않아야 한다. 방송사업자는 방송하기에 앞서 명백하게 폭력적인 내용의 프로그램을 편집할 권리를 행사할 필요가 있다.
- 청소년 대상 프로그램에 관해서는, 청소년은 폭력이나 잔혹성에 대해 민감하기 때문에, 특히 신중해야 할 필요가 있다. 청소년 대상 프로그램에서 육체적, 비육체적 폭력의 묘사는 특별한 주의를 기울여 신중하게 편성할 필요가 있다. 프로그램을 선택할 때에는 인생, 인간적 가치, 비폭력에 대한 적극적 자세를 보이는 프로그램을 우선할 필요가 있다. 어린이들은 선악을 충분히 이해하지 못한 채, 분쟁에 가담할 가능성이 있기 때문에 안이한 분쟁해결 수단으로서의 폭력은 회피되어야 한다. 어떠한 형태이든 가정내 폭력에는 주의를 기울이며 모방의 위험성에 유의해야 한다. 어린이들은 성인에 비해 감정차원에서 등장인물과 동일시하기 쉽기 때문에 여기에 따르는 공포감은 보다 강하고 오래 지속될 가능성이 있다. 도덕관은 청소년기에 단계적으로 습득되는 것이기 때문에 프로그램은 청소년의 도덕적 발달을 저해하지 않도록 주의해야 한다.
- 경고표시를 채용할 수도 있지만, 경고표시가 프로그램을 부정하는 것으로 사용되어서는 안된다. 또, 프로그램의 홍보수단으로서의 폭력은 허용되지 않는다. 의도적으로 폭력장면을 골라내는 일은 불필요하게 시청자에게 충격을 줄 수도 있다.
- 광고에 관해서는, 상품을 판매하는 수단으로서 혹은 폭력적 행위를 환기하는 것으로서 폭력을 사용해서는 안된다. 어린이는 특정한 나이에 도달하기 전까지는 성인에 비해 광고의 의도를 이해하지 못하고 비판적 판단을 내리지 못한다. 광고는 공포감과 폭력을 이용하여 어린 소비자의 약점을 자극해서는 안된다.

V칩의 문제점

EBU는 1996년 4월 V칩에 관한 견해를 공표했다. EU 차원에서 V칩의 도입에 대해 상반된 견해가 있음을 염두에 둔 것이다. 견해는, 모든 텔레비전 수상기에 V칩이 장착되기까지는 최소 10년에서 15년이 필요하다는 점, 프로그램을 분류한다 하더라도 유럽처럼 문화적으로 다양한 지역에서는 공통의 분류를 작성하기가 거의 불가능하며 설령 분류를 도입한다 하더라도 기준의 채용방법, 권한을 지닌 당국을 정하는 일, 정보나 뉴스의 폭력 표현에 대한 처리방법, 전쟁지역에서의 보도나 생중계에 대한 처리방법 등 해결해야 할 문제가 많다는 점을 지적하고 있다. 또, V칩이 있다고 해서 청소년이 시청하지 않을 것이라고 생각되지 않으며, 따라서 V칩은 완전한 해결책이 아니라 보조적 수단에 그친다. V칩이 장착되어 있다는 점을 전제로 보다 폭력적, 성적인 프로그램을 방송하는 사람이 나타나면, 이런 종류의 프로그램을 금지한 유럽 원칙의 목적에 반하는 사태가 생길 수 있다고 하여, 프로그램 내용의 문제에 관해서는 기술적 해결책이 아니라, '명령'이 인정하고 있는 '명령'의 원칙보다도 엄격한 규율을 국내적으로 부과하는 방법으로 대처할 필요가 있다고 언급하고 있다. ⁵⁾

EU '명령'을 개정하는 심의과정에서는, 앞에서 살펴본 바와 같이 V칩 제도의 도입에 적극적인 유럽의회와 신중한 입장을 보이는 각료이사회 사이에 견해 차이가 있었다. '명령'의 최종안을 작성하기 위해 양 기관의 대표로 조직한 조정위원회가 1997년 4월 16일과 17일 개최되었다. 이 모임에서 유럽의회측은 V칩은 "복잡한 문제에 대한 기발한 해결책이 되지 않는다."는 의견을 받아 청소년 보호에 관한 시책을 좀더 검토하도록 유럽위원회에 요구하는 안을 승인했다.⁶⁾

4. 글을 맺으면서

유럽의 국제기관은 각각 독자적인 입장에서 청소년 보호의 문제를 검토하며 국제원칙과 지침을 작성해 왔다. 모든 국제기관이 무의미한 폭력 표현과 성 표현을 텔레비전방송에서 배제하려 하고 있으나, 폭력 표현이나 성 표현 그 자체를 금지하는 것은 아니다. 당연히 양자의 경계선을 판단하는 주체와 기준이 가장 중요한 문제로 남는다. 이 판단은 프로그램 제작자, 방송사업자에게 맡겨져 왔다. 그러나, 이 국제적 시책이 효과를 거두지 못하고 있다는 비판이 EU와 유럽평의회에서 표면화되었다.

각각의 국제기관은 각자의 입장에서 마련한 법적 원칙에 바탕을 두고 있으며, 각자가 추진해 온 활동의 역사적 과정 속에서 텔레비전방송의 청소년 보호에 관한 연구를 계속해 왔다. 유럽 국제기관이 지금까지 추진해 온 연구에서 구체적으로 문제시되고 다루어졌던 개별적 문제가 무의미한 폭력 표현이었던가 아니면 과도한 성 표현이었던가에 차이는 있지만, 유럽 국제기관의 논의를 종합적으로 파악하면, 청소년 보호 문제는 공공의 이익, 송신자와 수신자의 표현의 자유, 방송사업자의 독립성과 책임이라는 방송제도, 더 나아가서는 민주주의 사회의 근간과 연결된 가치관과 관련된 문제로 논의되고 있다. 유럽의 국제기관은 일반적으로 텔레비전방송에 의한 폭력 표현과 성 표현 자체는 기본적으로 보장하지만, 청소년 보호라는 공공의 이익을 위해 송신자의 표현의 자유를 제한할 수 있다고 생각하고 있다.

미디어의 다양화와 다채널화가 급속히 진행되는 상황에서 청소년 보호의 문제는 앞으로도 중요한 정책과제로서 존속할 것이며, 계속 논의될 것이라 생각된다. 이 문제는 위애서 언급한 기본적 가치관의 적절한 균형을 고려하여 검토되고, 판단되고, 연구될 필요가 있다. 게다가 청소년 보호 문제는 개별 프로그램의 제작과 편성에 직접적인 관계가 있기 때문에 프로그램 제작자와 방송사업자의 적확한 판단과 판단력, 그리고 사회적 책임이 요구되는 문제라 하겠다.

[NHK 放送硏究と調査 '97. 6.]

1)村瀨眞文, 「放送硏究と調査」, 1997. 6월호, pp..68∼77. NHK放送文化硏究所 앞호(97-12호)에서는 청소년 보호 법제에 관한 EU(유럽연합)원칙을 소개했다.

2)Council of Europe, Recommendation No.R(84) 22 of the Committee of Ministers to Member State on the Use of Satellite Capacity for Television and Sound Radio

3)광고에 관해서는 어린이 대상, 또는 어린이를 이용하는 경우에는 어린이의 이해를 해칠 가능성이 있는 것은 회피한다. 어린이 특유의 감수성에 유의한다고 규정하고 있다(제13조 제3항).

4)Council of Europe, 4th European Ministerial Conference on Mass Media Policy, Prague, 7-8 December 1994, Political Declaration, Resolution and Statement.

5)European Broadcasting Union, EBU Comments on the possible introduction of a European V-chip, 27 March 1996.

6)In Today's Meeting of the Conciliation Commitee : Council and Parliament Reach Agreement on New 'Television without Frontiers' Directive, PRES/97/113, 1997-04-17.