- EU(유럽연합), 유럽평의회, EBU(유럽방송연합) 원칙의 배경 -

무라세 마유미(村瀨眞文)

1996년 12월에 공표된 우정성의 「다채널시대, 시청자와 방송에 관한 간담회」의 보고서(본지 별책 97-1호 참조)는 다채널화하는 방송의 사회적 영향력 증대에 따른 문제에 대처한다는 관점에서 청소년 보호 문제를 검토하고, 성적인 프로그램이나 폭력적인 프로그램 등 청소년에게 부적당한 프로그램의 방송시간대를 방송기준에 명시하여 시청자가 프로그램을 선택하는 데 도움을 주는 것이 바람직하다고 지적했다.

일본의 방송법에는 청소년 보호에 관한 직접적인 규정은 없다. 그러나, 몇몇 나라에서는 청소년 보호를 위한 구체적 시책으로써 청소년에게 부적당하다고 판단되는 프로그램의 방송 제한이나 청소년 대상 프로그램을 편성하는 시간대의 설정, 프로그램 등급부여 시스템, V칩 장착, 경고표시 등의 방법을 채용하고 있다. 청소년 보호 문제는, 다채널화가 진전되면서 방송사업자 사이에 시청자와 재원을 획득하기 위한 경쟁이 심해지고 미디어의 다양화가 진행되는 상황 속에서, 세계적인 관심사가 되고 있다.

방송의 사회적 영향력을 과학적으로 증명하기는 어렵지만, 예를 들면 영국에서는, 방송이 지닌 가정에 대한 침입력과 침투력은 잡지나 신문에 비해 가정에서의 관리가 어렵다는 점이 청소년이 폭력적인 내용의 프로그램이나 성적으로 노골적인 프로그램에 접하는 것을 제한하는 법적 규제의 근거가 되었다고 지적되고 있다.

일본에서도 텔레비전의 폭력 표현이나 성 표현이 청소년에게 좋지 않은 영향을 미칠 가능성은 지상텔레비전방송의 다국화가 진행된 1950년대 중반 이후 국회에서 논란의 대상이 되었으며, 청소년 보호 문제는 정책적 과제로서 계속 존재해 왔다.

청소년 보호 시책이 필요하다는 주장의 배경에는 텔레비전 화면에 비치는 폭력 표현이나 성 표현이 인격형성기에 있는 청소년의 사고와 행동에 좋지 않은 영향을 미치게 되면, 청소년의 건전한 정신적 발달을 저해할 뿐아니라, 자유로운 언론에 바탕을 두고 구축되어야 할 민주적 사회질서와 성도덕에 해로운 결과를 초래할 가능성이 있기에, 이러한 사태가 발생할 것을 미리 회피할 필요가 있다는 사고가 존재하고 있다고 말할 수 있다.

유럽지역에서는 규제완화의 결과로서 다수의 상업방송국이 등장하여 경쟁이 심해지고 위성을 이용한 국경을 넘는 방송활동이 전개되는 가운데, 청소년 보호 문제가 한 국가의 범위를 넘어 국제기관의 입장에서 검토되어 왔다. 지역 시장의 통합을 추진하는 EU는 구성국의 청소년 보호에 관한 법제를 통일한다는 관점에서, 또 기본적 인권의 옹호를 활동목적으로 하는 유럽평의회(Council of Europe. 40개국 가맹)는 표현 자유의 보호범위 측면에서, 그리고 유럽지역 공공서비스방송 사업자로 구성된 EBU(유럽방송연합. 48개국의 방송기관이 가맹)는 프로그램 편집의 독립성과 사회적 책임을 맡고 있다는 입장에서 텔레비전에 의한 무의미한 폭력묘사와 과도한 성 표현(포르노그래피) 방송을 금지하는 국제원칙과 지침을 작성하고 있다.

이들 국제기관의 청소년 보호에 관한 논의에서는 청소년 보호 문제를 단지 방송의 사회적 영향력의 관점에서만 논의하는 것이 아니라, 공공의 이익, 표현의 자유, 방송사업자의 독립성이라는 방송제도, 더나아가 민주주의 사회를 지탱하는 기본적 가치관과 관련하여 검토하고 있다는 점이 주목된다.

1. EU(유럽연합)

1989년 「국경없는 텔레비전에 관한 명령」 EU의 의사결정기관인 각료이사회는 구성국의 방송제도·행정의 특정부분을 통일한다는 원칙을 정한 통칭 '국경없는 텔레비전에 관한 명령'(이하 '명령')을 1989년 10월에 채택했다.²⁾

'명령' 제22조는 '청소년 보호'(protection of minors)의 표제에서 다음과 같이 규정한다.³⁾

구성국은 그 법적 관리하에 있는 방송사업자의 텔레비전방송이 청소년의 육체적, 정신적 혹은 도덕적 발달을 현저하게 저해할 우려가 있는 프로그램, 특히 포르노그래피 또는 무의미한 폭력을 포함하는 프로그램을 포함하지 않도록 하기 위해 적절한 시책을 강구해야 한다. 이 규정은 방송시간의 선택 혹은 어떤 기술적 시책에 의해 송신구역 내의 청소년이 통상 이런 종류의 방송을 시청하지 않는 것이 확보되어 있는 경우를 제외하고, 청소년의 육체적, 정신적 혹은 도덕적 발달을 저해할 가능성이 있는 기타 프로그램에 대해서도 확대되는 것으로 한다. 구성국은, 방송이 인종, 성별, 종교 또는 국적을 이유로 하는 증오를 어떤 형태로든 환기시키지 않는다는 점도 확보해야 한다.

제22조는 첫째 문장 전반부에서 포르노그래피와 무의미한 폭력이 포함된 텔레비전 프로그램은 성인을 대상으로 하는 경우일지라도 전면적으로 금지하고 있으며, 후반부에서 이들 이외의 청소년에게 유해한 프로그램은 야간 늦은 시간대나 스크램블을 건 경우에 한해 허락한다는 원칙을 규정한다. 각 구성국은 이 조항을 국내적으로 실시할 의무를 지고 있다.

'명령'은 '청소년'의 정의와 연령적 범위를 규정하지 않고, 각 구성국이 국내 사정에 따라 결정할 것을 인정했다. 또, 두 번째 문장의 증오의 환기 금지규정은 청소년에만 국한된 것이 아니라, 모든 시청자를 대상으로 하는 것이다.⁴⁾

청소년 보호에 관한 규칙의 필요성

EU '명령'의 목적은, EU 구성국 내에서 실시되는 방송이 '명령'에 규정된 조건을 충족할 것, 그리고 그 조건을 충족하는 방송은 국내에서 송수신의 제한없이 자유롭게 유통할 것을 각 구성국에 의무부여한다는 점에 있다. 그 조건의 하나가 청소년 보호이다.

EU의 심의기관인 유럽의회는 1982년 3월, EU의 법원칙에 청소년 보호에 관한 규정을 포함시키자는 제안을 채택하기로 결의한다. 이 결의와 동 결의의 심의과정에서 제출된 보고서는 청소년 보호 필요성의 이유를 언급하지 않은 채 EU차원에서 청소년 보호에 관한 규칙을 마련할 필요가 있다는 일반적 기대를 제시하는 선에 머물고 있다.

결의를 받은 EU의 정책입안·집행기관인 유럽위원회는 1986년 6월에 공표한 「국경없는 텔레비전, 특히 위성과 케이블에 의한 방송의 공동시장 설립에 관한 녹서」(이하 '녹서')에서 EU의 기본조약의 하나인 『유럽경제공동체(EEC) 설립 조약』(현재의『유럽공동체 설립 조약』. 이하 '조약')에 규정된 서비스에 관한 규정을 방송에 적용할 수 있으며, 방송분야에서도 '공동시장'을 설립할 필요가 있다고 주장함과 동시에 광고, 반론권, 저작권에 관한 구성국의 국내 법제와 함께 청소년 보호에 관한 국내 법제 일부를 조정(통일)한다는 방침을 세웠다.⁵⁾

이 '녹서'가 기초가 되어 EU 내부기관의 심의를 거쳐 결과로 채택된 것이 앞에 언급한 '명령'이다. '명령'에는 청소년 보호에 관한 구성국의 법제의 조정은 다음 이유에서 필요하다고 언급되어 있다.

우선, 텔레비전방송(광고 포함)은 이용수단(무선, 유선)에 관계없이 EU의 재판소인 유럽사법재판소의 판례⁶⁾를 논거로 하여, 일반적으로는 '조약'에 규정된 서비스로서 정의된다. '조약'은 EU지역 내에서의 서비스 제공의 자유를 보장하며(제59조), 이 자유에 대해 새로운 제한을 설정하는 것을 금지하고 있다(제62조). 따라서, 다른 구성국에서 실시된 방송을 제한(국내에서 실시된 방송보다 엄격한 제한을 부과)하는 것은 '조약'상 원칙적으로 인정되지 않는다. 그러나, '조약'은 예외적으로 공적 질서, 공공의 안전, 보건상의 이유로 정당화되는 서비스 제공의 자유에 대한 제한조치를 설정하는 것을 인정하고 있다(제66조, 제56조). 또, 유럽사법재판소는 이들 예외 외에 국내의 방송과 다른 구성국의 방송에 똑같이 적용되는 제한조치는 EU차원에서의 공공적인 이익이라고 해야 할 '일반적 이익'(the general interest. 판례에 따라서는 '일반적 선'(the general good)이 사용된다)을 이유로 정당화되는 경우에는 허용할 수 있다는 견해를 보였다. 이 결과, '일반적 이익'에 포함된다고 여겨지는 성도덕의 유지나 폭력 묘사의 유해한 영향으로부터 청소년을 보호하는 것을 목적으로 하는 구성국(수신국)의 법제가 다른 구성국에서 전송되는 방송에 적용할 수 있게 되었다. 청소년 보호법제는 국가에 따라 다르기 때문에 송신국에서는 합법적인 방송도 수신국에서는 위법이 되어 케이블 재송신을 제한·금지하는 사태가 생길 수 있다. 이러한 국내법제의 차이는 지역 내의 국경을 넘는 방송(서비스 제공의 자유)의 법적 장애로 자리하고 있다. 또, 각 구성국이 자국의 청소년 보호법제를 위반한 외국 방송의 재송신을 금지하려고 하여 케이블사업자나 당국이 외국 프로그램을 항상 모니터한다든지 필요에 따라 재송신을 중단하는 경우도 생각할 수 있지만, 이는 케이블사업자에게 부담이 될 뿐아니라, 지역 내 방송의 자유로운 유통 그 자체를 방해할 가능성을 갖게 된다.

결국, '조약'은 구성국의 법제를 조정할 '명령'을 정할 권한을 각료이사회에 인정하고 있으며(제57조), '명령'에 따라 지역 내에서는 평등한 조건으로 또 경쟁이 무너지지 않는 형태로 방송활동을 할 수 있도록 국성국간의 법제의 차이에서 기인하는 법적 장애를 제거할 필요가 있다. 청소년 보호에 관한 최저한도의 조건은 '과도한' 포르노그래피, 잔혹하고 비인간적인 폭력, 인종적 증오의 환기를 포함한 방송을 금지하고, 유해성이 비교적 희박할지라도 청소년의 발달을 저해할 가능성이 있는 프로그램은 야간 늦은 시간대에만 허락한다는 원칙이다.⁷⁾

EU '명령'의 청소년 보호에 관한 규정은 유해한 텔레비전 프로그램으로부터 청소년을 보호한다는 것이 직접적인 목적이 아니라, 지역 내에서 방송의 자유로운 유통을 방해할 가능성이 있는 국내법제를 조정한다는 발상에서 생겨난 것이다.

일반적 이익과 공공의 이익

앞에 언급한 청소년 보호에 관한 규정과 관련하여 '명령' 제2조 2항은, 아래와 같이 다른 구성국에서 행해진 텔레비전 프로그램을 수신국이 청소년 보호를 이유로 재송신을 금지할 수 있는 권한을 구성국에 인정하고 있다.

구성국은 아래 조건을 충족하는 경우 텔레비전방송의 재송신을 잠정적으로 중단할 수 있다.
(a) 다른 구성국으로부터 도달하는 텔레비전방송이 제22조에 명백하고 심각하게, 그리고 현저하게 위반하고 있을 때
(b) 과거 12개월 사이에 해당 방송사업자가 적어도 2번에 걸쳐 동 조항을 위반했을 때
(c) 해당 구성국이 위반 의혹이 있거나 어떤 이유로든 이런 종류의 위반이 다시 발생한 경우에는 서면을 통해 해당 방송사업자와 유럽위원회에 재송신을 제한할 의도를 통고했을 때
(d) 송신국과 위원회가 협의를 통해 (c)에 규정된 통고로부터 15일 이내에 평화적인 해결책을 찾지 못했거나 위반 의혹이 계속되고 있을 때
위원회는 중계행위가 공동체법에 합치되도록 해야 한다. 위원회는 공동체법에 위반한 중계행위의 경우에는 관계 구성국에 대해 긴급사항으로서 중계행위를 종결시킬 것을 요구할 수 있다. 이 규정은 구성국 내에서 해당 방송사업자에 대한 어떤 형태의 수속, 구제 혹은 제재의 실시를 방해하는 것은 아니다.

이 조항은, EU의 정책입안 권한을 지닌 유럽위원회가 제출한 명령안에는 포함되어 있지 않고 각 구성국의 정부대표로 조직된 의사결정기관인 각료이사회의 검토과정에서 포함되었다. "구성국에게 재송신을 잠정적으로 중단할 수 있는 선택폭을 주어야 한다."는 것이 삽입의 이유이다. 그렇지만, 이 수단을 이용할 때는 엄격한 수속과 조건, 위원회의 모니터링에 따른다는 제약이 부과된다. 유럽위원회가 제기한 지역 내에서의 방송의 자유로운 유통 원칙과 이를 제한하는 권한을 행사할 수 있다고 하는 구성국 정부의 주장 사이의 긴장관계 위에서 성립된 조항이다.

이미 영국 정부는 1993년 4월부터 1996년 10월까지의 3년 6개월 사이에 3회에 걸쳐 포르노그래피를 방송하는 위성채널의 영국 내 수신을 '금지하는 명령(Proscription Order)'을 발령하였으며, 1997년 3월에는 새로운 '금지명령'을 검토하고 있다는 사실을 관계 방송사업자, 관계국 정부당국 및 유럽위원회에 통고했다.

영국 정부의 '금지명령'은 '방송법' 제177조에 근거한 것으로, 이 조항은 상업텔레비전의 규제감독기관인 ITC로부터의 통고에 근거하여 '금지명령'은 '공공의 이익'(the public interest)에 준해야 하고, 또 '금지명령'은 영국이 국제적으로 져야 할 의무와 정합성이 있는 경우에 발령할 것을 인정하고 있다. '금지명령'에 의해 해당 방송활동에 대한 기기나 물자 혹은 프로그램 소재의 제공, 동 방송으로 광고를 하는 일, 방송시간과 프로그램 내용의 공표, 디코더의 공급이 금지되고 처벌의 대상이 된다(제178조).

1993년에 영국 정부가 EU의 '명령' 제2조 2항에 근거하여 유럽위원회에 수신을 금지하겠다는 의향을 통고했을 때, 유럽위원회는 포르노그래피나 무의미한 폭력의 방송은 원칙적으로 인정되지 않으며, 구성국은 '명령'의 청소년 보호 규정에 위반하는 다른 구성국의 텔레비전방송에 대항조치를 강구할 수 있다는 점을 확인했다.또, 유럽위원회는 '명령' 제2조 2항의 '재송신'은 케이블 재송신에 한정되는 것이 아니라, 직접수신을 포함한 모든 재송신과 수신을 위한 기술적 수단을 의미한다는 해석을 내렸다.⁸⁾ 더나아가 유럽위원회는 청소년 보호에 관한 규정을 위반한 경우는 이 문제에 관련된 '일반적 이익'의 중요성을 고려하여 신속한 대응을 인정하지 않으면 안된다는 견해를 피력했다.⁹⁾

영국 정부는 '금지명령'을 발령할 때, "우리 어린이들의 행복을 지키는 것은 포르노그래피 제작자의 프로그램과 이익에 대한 그 어떠한 배려보다 중요하다."¹⁰⁾ "우리 어린이들의 행복은 최대의 관심사"¹¹⁾라는 견해를 공표하고, 청소년 보호를 목적으로 하는 '금지명령'을 '공공의 이익'이라는 관점에서 정당화할 수 있다는 견해를 일관적으로 표명하고 있다.¹²⁾

영국 정부가 금지조치에 이용한 영국법 개념의 '공공의 이익'은, 이 경우에 관해서는 EU법 개념의 '일반적 이익'과 모순하지 않는다고 해석할 수 있다. 그러나, 구성국에 보류된 제한조치는 일반적으로 EU법의 관점에서도 정당화될 필요가 있다.

앞에 나온 '녹서'에 따르면, '일반적 이익'에 근거한 제한은 목표의 달성에 적절하고도 필요불가결한 범위 내로 한정되어야 하며, 이 범위를 뛰어넘을 수 없다고 지적한다. EU 지역 내에서 방송의 자유로운 유통에 관계된 '일반적 이익'의 근거는『인권과 기본적 자유의 보호에 관계된 유럽조약』제10조 제2항에 열거된 표현의 자유를 제한할 수 있는 이유(예를 들면, 공공 안전, 무질서나 범죄 방지, 건강과 도덕 보호, 타자의 신용과 권리 보호 등 민주적 사회에서 필요한 것)로, 청소년 보호를 위한 조치는 '도덕의 보호'에 포함된다.

더나아가, EU법의 입장에서 '일반적 이익'을 이유로 국내와 외국의 방송을 똑같이 제한할 수 있는가 없는가 하는 문제는 제10조 제2항에 열거된 이유 가운데 어느 것에 해당하는가 하는 점 이외에 제한조치가 목표를 달성하는 데 필요한 범위 내에 있어야 할 필요가 있다. 결국, 제한조치는 목표를 달성하는 데 적절하고도 필요불가결한 한도에 한정되며, 그 제한조치보다 약한 조치를 통해서는 목표를 달성할 수 없다는 조건이 필요하다.¹³⁾

영국 정부의 조치는 EU '명령'의 기본원칙인 지역 내에서 텔레비전방송의 자유로운 유통 원칙에 대한 예외조치를 발동한 사례로서, 텔레비전에 의한 과도한 성 표현(포르노그래피)에 관해서는 수신국 내의 청소년 보호가 송신자의 자유나 이익에 우선한다는 생각을 EU 지역 내에 정착시키는 전례가 되었다.

또, 유럽위원회는 1996년에 공표한 '일반적 이익'에 관한 보고서에서, 방송에 한정하지 않고 전기통신, 우편, 운수, 전력사업도 '일반적 이익'에 관계한다고 생각하고 있으며, 방송에 관한 '일반적 이익'은 '일반적 이익'에 관한 정책 전체의 일부로 여겨지고 있다. 방송에 관해서는 방송 내용 외에 복수주의, 정보 윤리, 개인의 보호 등 도덕적, 민주적 가치관에 관계한다고 서술하고 있다.¹⁴

'명령' 개정과정에서의 논의

1989년에 채택된 '명령'은 1995년 5월에 개정을 위한 검토가 시작되었다. 검토과정에서는 청소년 보호에 관한 조항의 기본적 사고방식을 변경할 움직임은 없다. 그러나, 유럽위원회에서는 청소년과 공공 도덕의 보호를 목적으로 하는 기존의 시책('명령' 제22조)은 불충분하여 강화할 필요성이 있다는 인식이 강하다.¹⁵⁾ 개별적 시책으로서 어린이대상 방송시간대 설정, 스크램블이 걸려 있지 않은 방송에 사전 경고나 기호 표시 의무 부여, V칩 제도의 도입이 제안되었다. 결과적으로는 사전 경고 및 프로그램 내에 경고표시제를 도입하고 또, 프로그램의 등급부여 시스템, 가정시청 시간대의 설정, 의식향상을 위한 교육에 대해서는 유럽 내외의 경험을 바탕으로 전문가의 도움을 받아 유럽위원회가 검토할 것을 요구하는 방향으로 유럽의회와 각료이사회 사이에서 조정이 이루어졌다.(다음 호에 계속)

2) '명령'의 정식 명칭은 '텔레비전 방송활동의 실시에 관한 구성국의 법률, 규칙 혹은 행정행위에 규정된 특정 규정의 조정에 관한 1989년 10월 3일자 각료이사회 명령'으로 '국경없는 텔레비전(Television without Frontier)에 관한 명령'으로 약칭된다. Official Journal of the European Communities, L.298, 17.10.1989.

3)이밖에 '명령'은 텔레비전광고에 관한 규정 속에서, 텔레비전광고로 인해 청소년이 도덕적 혹은 육체적 손해를 입어서는 안된다는 원칙을 정하고 있다.(제16조)

4)개정안의 표제는 '청소년과 공공도덕의 보호'로 되어 있다.

5)Commission of the European Communities, Television without Frontiers : Green Paper on the establishment of the common market for broadcasting, especially by satellite and cable, COM(84) 300 final, 14.6.1984.

6)Court of Justice of the European Communities, Case 155/73, Judgement of the Court of 30 April 1974, Guiseppe Sacchi, Report of the Cases before the Court, 1974-4, p.431

7)Green Paper, Part 6, B, II

8)Regina v. Secretary of State for the National Heritage ex parte Continental Television BV and others, Common Market Law Reports, 15 June 1993, pp.340-341

9)ommission of the European Communities, Report for the Hearing, Case C-327/93, I-9.

10)Department of National Heritage, Virginia Bottomley acts against porn TV station, Press Release, DNH 208, 14 November 1995.

11)Department of National Heritage, Virginia Bottomley acts against satellite Pornography, Press Release, DNH 303/96, 10 October 1996.

12)1993년의 금지조치에 대해서는 Report for the Hearing, I-8.

13)Green Paper, Part 5

14)Commission of the European Communities, Services of General Interest in Europe, Official Journal of the European Communities, C.281, 26.9.1996.

15)European Parliament Session Document, A4-0018/96. p.36.