후쿠오카방송이 스파트CM을 방송하지 않고 관계서류를 위조하여 요금을 받은 부정사실이 발각되어 업계의 문제만이 아니라, 사회문제로 비화하고 있는 가운데, 北陸방송이 CM을 누락한 사실이 동 방송국 노동조합에 의해 새로이 발견됨으로써 이 문제는 일부 방송국만이 아니라 광범위하게 '업계에 관례화되어 있는 것은 아닌가'하는 의문이 제기되고, 일본 민방계 전체는 커다란 파문에 휩싸여 있다. 후쿠오카방송의 CM 미방송 사건의 개요와 함께 관련기관 및 단체의 대응을 살펴보고 일본 CM거래에 내재된 여러 문제점을 진단해 본다.

1. 사건의 개요

이 사건의 경위를 살펴보면, 후쿠오카방송의 스파트CM 방송에 대해 후쿠오카의 신사복회사로부터 계약대로 방송되지 않은 것이 아니냐는 지적을 받아 조사를 한 바, 1995년 6월부터 1996년 7월까지의 계약 편수 536편 가운데 112편(약 700만 엔)이 빠진 사실이 발견되었으며, 또 1996년도 전체에 112사의 503편(약 3000만 엔)이 빠진 사실도 발견되었다. 이에 후쿠오카 방송은 6월 10일 기자회견을 열고 사죄했다.

그리고 6월 19일에는 사내 조사를 통해 1994년 10월부터 1996년 3월 말까지 183사 1159편(약 6900만 엔)의 CM이 방송되지 않은 것으로 판명된 사실을 기자회견을 통해 공표했다. 따라서, 1994년 10월부터 1996년도 말까지 총 1662편, 약 1억 엔 상당이 방송되지 않았던 것이다.

2. 후쿠오카방송 및 관련단체들의 대응

후쿠오카방송의 대응

6월 9일 후쿠오카방송 영업국장 명의로 <스파트CM 미방송에 대한 사죄>라는 이름의 문서를 광고회사에 배포하고, 10일 기자회견에서는 "이번 불상사에 대해 깊이 사죄하며 관계 광고주와 광고회사에게는 최대한 성의를 가지고 대응하고 싶다."고 밝히며, 이제까지 사내조사 결과 이번 사건은 회사의 특정 인간이 컴퓨터를 조작하여 인위적으로 CM을 빠뜨렸다고 설명하고 1994년 10월까지 거슬러 조사한다고 발표했다. 그리고 같은 날 자사 프로그램을 통해 사건의 경위를 설명하고 시청자에게 사죄했다.

이어 6월 15일 사장 명의로 민방 각사 앞으로 스파트CM을 계약대로 방송하지 않았을 뿐아니라, 관계서류를 위조한 불상사를 일으켜 민방 경영의 근간이 되는 신뢰관계를 무너뜨리고 보도기관으로서의 명예를 실추시킴으로써 각사에 커다란 타격을 준 것에 대해 사죄하는 문서를 보냈다.

6월 16일에는 같은 취지로 광고주, 광고회사에 대해 사장 명의로 스파트CM 미방송 및 방송통지서의 개찬에 대해 사죄하는 문서를 보냈다. 이 문서에는 가급적 빠른 시일 내로 사실관계를 철저히 조사할 것이며, 한 시라도 빨리 신뢰관계가 회복될 수 있도록 노력하겠다고 밝히고 있다. 그리고 같은 날, '후쿠오카방송 CM 부정문제 조사위원회'를 발족시키고 외부에서 위원장과 위원장 대리를 영입하는 등 진상을 해명하는 자세를 보이고 있다.

또한 CM 미방송분에 대해 '보상소위원회'를 설치하는 것에 대해서도 검토하고 있다.

일본민간방송연맹의 대응

이 사건이 불거진 단계에서 우지이에 민방련 회장은 6월 10일 유감의 뜻과 사실관계의 철저한 조사를 요망하는 코멘트를 발표하고, 12일에는 민방 전체에 대해 문서를 통해 "극히 특이한 경우"라고 하면서도 "CM의 거래문제로 의혹을 불러일으킬 행위는 절대 허락되지 않는다."며, "민방에 대한 국민의 신뢰를 한층 강화하기 위해서도 지금 다시 한번 사내 체제를 점검하고 철저한 도덕성을 갖출 것을 강하게 요망한다."고 당부했다.

6월 19일 이사회에서는 후쿠오카방송에 대해 "1998년 3월까지 연맹의 회원활동(연맹 임원·위원의 자격, 회원 협의회등의 회합, 연맹 주최 행사의 참여)을 정지한다."는 조치를 취했다.

동시에 이러한 문제의 재발 방지를 위해 후지TV의 日枝久 사장을 위원장으로 하는 'CM 거래 대응화 검토위원회(가칭)'를 설치하기로 결정했다.

우정성의 대응

후쿠오카방송의 1996년도 CM 미방송 사건을 계기로 우정성은 6월 19일 구쓰다(楠田) 방송행정국장 명의의 문서를 민방련 회장 앞으로 보내, "이 사건을 발단으로 광고주와 시청자로부터 후쿠오카방송 이외의 방송국도 이와 비슷한 행위를 저지르고 있는 것은 아니냐는 의문이 빈발하고 있으므로, 연맹 가맹사의 CM 취급에 대해 실태를 파악하여 보고할 것"을 요청했다.

일본광고주협회의 대응

일본광고주협회는 와카바야시(若林) 전파위원장 명의로 이 사건에 관해 후쿠오카방송, 민방련, 일본광고업협회 3자 앞으로 요망서를 제출하고 있다. ① 후쿠오카방송에는 사건의 원인을 철저히 규명하여 사실관계를 해명할 것, 사건의 책임소재를 분명히 하고 차후 재발 방지 시스템 마련을 위한 구체적 방책을 강구할 것을 요망하고 있다.
② 민방련에 대해서는 이번 불상사는 극히 특이한 케이스로 다른 방송사에는 없을 것으로 생각하지만, 이것을 기회로 삼아 연맹 회원 각사에 신속한 점검을 지시할 것을 요망하는 한편, 또 이 사건에 대한 연맹의 입장과 재발 방지를 위해 어떤 조처를 취할 것인지에 대해 조속히 회답해 줄 것을 요청하고 있다.
③ 일본광고업협회에는 후쿠오카방송의 불상사는 CM방송 확인이라는 관점에서 민방국, 광고회사와 광고주에게 커다란 문제를 제기한 것이라 생각하고 있으며, 광고주로서는 CM방송 요금의 청구는 방송을 확인한 후에 하는 것으로 이해하고 있다.

이번 사건은 이 기본적인 절차가 생략된 점을 드러낸 것이다. 본래 이러한 관리업무는 광고회사의 기본적인 업무라 할 수 있다. 이를 계기로 다시는 이러한 일이 재발되지 않도록 광고회사 내부에 적절한 관리 시스템을 만들고 구체적인 해결방안을 강구할 것을 요망하는 한편, 이번 사건에 대해 조사하여 신속하게 회답해 줄 것과 방지에 대한 견해 등 회답을 요청하고 있다.

일본광고업협회의 대응

일본광고업협회는 이 사건에 대해 6월 24일자로 '후쿠오카방송의 CM 거래 부정행위에 관한 견해'를 발표하고, 그 속에서 이러한 부정행위의 재발 방지에 만전을 기하기 위해서는 전민방·광고회사가 신뢰관계 회복을 공통의 과제로 인식하여 그 대응책을 강구할 필요가 있다고 지적하고 있다. 구체적인 방책으로서는 CM 거래의 작업과정과 방송 통지 시스템의 방법 등에 대해 방송국의 전면적인 협력을 얻어 광고회사의 입장에서 검토를 하고 싶다고 밝혔다.

그 방책의 하나로써 6월 25일 '방송확인문제 특별위원회'를 설치하고 10명의 위원을 발표했다.

니혼TV의 대응

후쿠오카방송이 가맹한 니혼TV계 네트워크의 키스테이션인 니혼TV는 후쿠오카방송에 대해 니혼TV 네트워크협의회(NNS)의 회원 자격을 당분간 정지하는 조처를 취했다고 발표했다.

3. 이번 사건에 내재한 문제점

후쿠오카방송의 CM 미방송 사건에 내재한 문제점은 크게 3가지로 나누어 볼 수 있다.

첫째, 왜 CM 미방송이라는 사태가 일어났을까. 누가 어떤 의도로 이런 일을 저질렀을까.

둘째, CM 미방송을 은폐하기 위해 어떤 방법으로 방송통지서를 위조했을까. 시스템으로 방송통지서를 위조할 수 있을까.

셋째, 후쿠오카방송 이외의 방송국에서도 이 같은 일이 일어나고 있지 않을까.

왜 이번 사태가 일어났을까

우선 이번 CM 미방송 문제가 스파트CM에서 일어났다는 점에 주목할 필요가 있다. 프로그램 제공(타임)에는 이런 일이 일어날 수 없다. 광고방송 편수가 많은 스파트에서는 CM이 빠진 것을 판명하는 것이 늦다. 특히 최근 광고주들은 스파트를 중시하는 경향이 있어, 스파트 수입이 전체 광고수입의 60%를 넘는 방송국도 상당수 있다. 스파트 요금은 GRP(Gross Rating Point=延시청률)¹⁾ 1% 가격으로 정해진다.

각 지구에서의 방송국간 경쟁은 시청률 경쟁과 스파트 매상 경쟁이 주류를 이루고 있다. 시청률이 높은 인기 프로그램의 앞뒤의 스파트대에 수요가 급증하고 있으며, 판매면에서도 그 시간대를 인기상품으로 내세우고 있다. 이러한 시간대는 수요가 많아 시간이 늘어나기 쉽다. 이번 사태도 최초에는 늘어난 시간대에서의 이중판매(Double Booking)에서 시작된 것은 아닌가 추정된다. 이 경우 시간대 내의 그 어떤 광고주의 CM을 다른 시간으로 옮기는 것이 보통이지만, 스파트가 호조를 보이고 있을 때는 옮길 곳을 찾지 못하게 된다. 이 경우 광고회사에 연락하고 협의해야 하지만, 후쿠오카방송에서는 이를 게을리하여 방송하고 말았던 것이다.

방송 후에도 계약과 달리 방송해버렸기 때문에 재빨리 광고회사를 통해 광고주에게 연락하고, 방송요금의 감액이라든지 대체방송시간에 대해 적절한 조치를 취하지 않으면 안된다(현행 방송계약기준 23조). 후쿠오카방송의 잘못은 이중판매했다는 것도 문제가 되지만, 이 사후 조치를 게을리한 점에 있다.

미국의 텔레비전 스파트 영업에는 프리엠프션(preemption) 제도가 있어, 계약시에 프리엠프션 조항을 단 스파트는 그보다 조건이 좋은 계약의 스파트가 들어오면 다른 시간대로 이동시키든지 다음 달로 연기한다든지 한다. 미국의 텔레비전방송국의 영업담당은 프리앰프션 제도를 이용하면 매출을 늘릴 수 있다고 말하고 있다.

후쿠오카방송이 프리앰프션 제도를 알고 있었는지 알 수는 없지만, 프리앰프션과 비슷한 방법으로 어떤 광고주의 스파트CM을 커트하여 다른 광고주에게 판매했을 것이다. 그 결과, 매출을 늘일 수 있게 되었고 그것이 상습화되었던 것이라 추측할 수 있다. 이것은 프리앰프션 제도가 없는 일본에서는 계약 불이행이라는 부정 상행위가 된다.

현재 텔레비전방송국의 CM 송출시스템은 컴퓨터에 의한 자동편집·자동송출 형태를 띠고 있다. 영업부서에서 판매하여 계약이 성립된 스파트는 영업부에 있는 단말기에서 광고주 코드를 붙여 입력된다. 이것이 방송날마다 방송시작부터 종료까지 CM시간대별로 배열된 CM 진행표가 되어 CM부로 전송된다. CM부에서는 이 CM 진행표의 틀은 체크할 수 있지만, 계약 내용은 알 수 없으므로 계약한 광고주의 CM이 빠져 있는지 점검할 수 없다. 그러나, 광고회사가 CM 소재를 반입할 때 첨부하는 '스파트 CM 스케줄표'와 CM 진행표를 조합하면 당해 광고주의 CM이 빠져 있는 것을 판명할 수 있을 것이다. 후쿠오카방송에서는 왜 CM부의 점검기능이 작동하지 않았을까 하는 의문이 남는다.

한편, CM부에 반입된 광고주의 CM 소재에는 광고주 코드와 CM 소재의 코드가 붙여져, 송출담당부문(방송부 등)에 있는 CM 뱅크의 광디스크(또는 디지털 VTR)에 저장된다. CM 진행표의 CM틀 별로 각 CM에 광고주 코드와 CM 소재 코드가 붙여져 방송부에 보내지고 그곳에서 CM 뱅크에 저장된 CM을 코드로 불러내 하루분의 CM을 1편의 방송용 비디오테이프에 자동편집한다. 한 편으로 정리된 테이프는 방송 전날 방송부에서 사전 열람(Preview)하지만, 방송부에서는 계약대로 방송되고 있는지 확인할 수 없다. 이 테이프는 방송 당일에는 텔레비전 방송국의 주조실에 있는 자동운행장치(APS)의 제어하에 방송된다.

이상과 같은 구조 속에서 CM 송출담당인 방송부에 있는 특정 개인이 컴퓨터를 조작하여 CM을 빠뜨릴 수는 없다. 방송부에 보내지기 전에 영업국에서 영업부과 CM부의 특정 그룹이 스파트 매상이라는 방송국간 경쟁에 쫓겨 매상의 외형 수치를 만들기 위해 그런 사태에 빠진 것이라 볼 수 있다.

방송통지서를 위조할 수 있을까

한 편으로 정리된 방송용 테이프는 방송 당일 주조실에서 점검되고 방송사고에 의한 누락, 야간경기의 연장이나 긴급특별프로그램에 의한 방송시각의 변경이 기록되어 방송통지서 발행 시스템으로 전송된다. 방송통지서에는 CM이 방송된 시각대로 CM 소재 내용도 포함되어 기록된다. CM 방송시간의 변경, 방송사고에 의한 누락이 있었던 경우에는 가능한 한 빨리 우선 전화로 광고회사에 연락하고, 그 후 민방련의 통일양식인 'CM 방송시간 이동 연락표'에 기입하고 신속하게 광고회사를 통해 광고주에게 통보하는 것이 규칙화되어 있다.

후쿠오카방송이 정규 방송통지서 발행 규칙을 지켰다면 문제는 커지지 않고 끝났을 것이다. 왜냐 하면, 정규 방송통지서에는 방송되지 않았던 CM은 기록되지 않아 편수 부족은 바로 발견되기 때문이다. 그러나, 방송통지서를 위조했기 때문에 사태가 더욱 커진 것이다.

앞에서 말한 바와 같이 CM 송출시스템과 방송통지서 발행시스템이 연동하고 있기 때문에 시스템 내에서 방송통지서를 위조할 수는 없다. 원 계약에 근거한 스파트CM 스케줄인 방송시간표, CM 소재내용, 방송 편수 등을 별도로 입력하여 누락한 CM을 방송한 것으로 출력하는 다른 시스템이 필요하게 된다. 후쿠오카방송은 이러한 체계를 이용했을 것이다.

후쿠오카방송 이외의 방송국에서도 이와 같은 일을 저지르고 있을까

현재 어느 텔레비전방송국이든 스파트의 시간표 정리에서 CM 자동운행시스템까지 컴퓨터에 의해 제어되고 있기 때문에, 고의든 아니든 잘못된 정보가 입력되지 않는 한 계약된 내용대로 스파트CM이 시간대로 방송될 것이다. 민방 텔레비전방송국이 규칙대로 CM 송출시스템을 운영하고 있는 한 후쿠오카방송과 같은 사건은 일어날 수 없다. 그러나, 어떤 시스템이든 100% 완벽하다고 말할 수는 없다. 고의로 악용할 수도 있다. 그것을 막기 위해 점검시스템을 확립해야 한다.

4. 몇가지 제언

이 사건을 계기로 다시는 이와 같은 일이 일어나지 않기 위해서는 다음과 같은 점이 갖추어져야 한다.

첫째, 방송국 간의 공정한 스파트 매상 경쟁이 이루어져야 한다. 무리한 매상 수치를 만들지 않는 영업윤리를 확립할 필요가 있다. 세계적인 규모로 규제완화와 경쟁원리가 도입되고 있기 때문에 텔레비전 업계에도 공정한 경쟁규칙이 필요한 것이다.

둘째, 스파트가 계약대로 방송되고 있는지 확인, 점검할 수 있는 시스템을 방송국 내에 갖출 필요가 있다. 영업국 내부의 점검시스템만이 아니라, 방송부를 포함한 영업국 외부에 점검시스템을 갖추는 것을 검토한다.

셋째, 방송통지서 발행시스템은 스파트 계약 성립 - 입력에서 운행시스템과 연동시켜 일원화할 필요가 있다. 별도의 시스템을 이용해 방송통지서를 발행해서는 안된다.

넷째, 완전한 시스템을 갖추고 있다 하더라도 방송사고에 의한 누락이 일어날 수 있다. 그 경우, 광고회사에 대한 연락 규칙을 확립할 필요가 있다. (CM 소재에 CM 스케줄표를 반드시 첨부하여 반입, CM 방송시간 이동 연락표의 발행을 위무화한다.)

다섯째, 방송국측의 정보관리·보호시스템을 확립한 다음, 광고회사와 온라인에 의한 계약 확인 시스템을 만들 필요가 있다.

여섯째, 이번과 같은 사건이 재발하면, 15년 전에 광고주협회가 제기한 방송확인기구 설립 문제가 재연될 수밖에 없다. 민방 텔레비전 방송국은 제3자의 확인, 점검을 필요로 하지 않는 CM 송출·방송통지서 시스템을 확립하는 것이 바람직하다.

[放送界 '97. 夏季 特輯號, 放送 ジャ-ナル '97. 7.]

1) 상품가치를 시청률로 계산하는 방법. CM 1편 1편당 시청률을 가산한 '延시청률'로 시청률 15%인 시간대에 20편의 스파트CM을 방송하면, GRP는 15 x 20 = 300%가 된다. 이 GRP로 광고금액을 나누면 시청률 1%당 단가가 나온다. 결국 '시청률 1%당 얼마로 판매한다'는 거래가 가능하게 된다.