독일의 법조계에는 집중 정도의 측정과 의견의 다양성 확보를 위한 국가방송협정의 규정들과 관련하여 아직도 처리해야 할 일들이 많이 남아 있는 것 같다. 지난 4월 24일 헷센주 매체관리공사(LPR), 유럽미디어법 연구소(EMR), 매체심리학 연구소(MEFIS)가 공동 개최한 '시청률 - 시청자시장 점유율 조사의 매체학적이고 법적인 측면'을 주제로 한 회의의 분위기가 이를 말해 주었다.

시청률조사의 근본적인 문제는 측정방법이 실제적인 시청자의 태도에 대한 정보를 제공해 주는가, 즉 타당성의 문제이다. 현재로서 측정될 수 있는 것은 텔레비전 수상기가 켜져 있는지 꺼져 있는지에 대한 것 뿐이다. '시청률조사회사(GfK)'의 개개 측정대상자들이 자신이 텔레비전 앞에 앉아 있다는 것을 기술적으로 측정할 수 있도록 신호를 전할 수 있는 개인 단추를 가지고 있다 하더라도 그것이 그들의 실제적인 텔레비전 시청에 대한 정보를 준다고 할 수는 없는 것이다. MEFIS연구소의 소장 Peter Windhoff-Spurk는 GfK의 기기로 측정된 시청자의 5% 내지 10%는 시청단추를 눌렀음에도 불구하고 광고시간에 텔레비전 앞에 있지 않음을 지적했다. 한 조사에 따르면, 텔레비전 시청자의 60%가 동시에 다른 일을 함으로써 프로그램에 주의를 기울이지 않는다고 한다. 시청자들이 몰입해서 시청한다 하더라도 많은 시각적 자극들이 인식적이지 않고 오히려 인식을 방해한다고 MEFIS의 소장은 주장했다. 이런 문제점들에도 불구하고 GfK의 측정방식이 타당성의 측면에서 아직까지는 가장 객관적이라는 점은 인정했다.

미국의 방송사 NBC의 미디어 연구소 소속 Horst Stipp은, 시청자 조사의 목적은 공통된 광고단가를 정하는 것이지만 광고업계로서는 미디어 이용의 질적 조사도 중요함을 지적했다. 미국의 경우 미미한 시청률 변화에도 방송사들은 큰 광고비의 손실이 있게 된다고 한다. 작년에 미국에서 텔레비전 광고에 지출한 돈은 360억 달러에 달했다. 미국에서는 현재 디지털 수신, 위성텔레비전, 컴퓨터를 통한 텔레비전과 같은 신기술을 통한 텔레비전 이용을 어떻게 측정할 수 있을지에 대한 논의가 진행중이라고 한다.

어떤 조사방법이든 매체이용도만을 조사할 뿐

베를린자유대학의 Joachim Tebbe 교수는, 지금까지의 측정방식이 소규모 방송사에 대한 시청자 태도를 제대로 보여주는지에 대해 회의를 표시했다. GfK의 패널을 위한 표본 추출은 현실을 반영하지 못한다는 것이다. 시장점유율 측정에서 나타나는 통계상의 오차는 낮은 시청률을 기록하는 방송사의 경우 광고수입에 막대한 영향을 줄 수 있다고 Tebbe 교수는 밝혔다. 방송사들이 즐겨 공표하는 시청률이라는 것은 순전히 선전용이라고 Tebbe 교수는 해석한다. 이는 특정한 시간대에 텔레비전을 시청하는 사람들의 시청시간을 잴 뿐이라는 것이다. 시청자 도달범위가 5%인 방송사가 심야에 80%의 시장점유율에 도달할 수도 있다고 강조했다. 따라서 시장점유율은 광고계를 위해서도 광고판매를 위한 실질적인 논증이 되지 않는다며 전문채널을 위해서 다른 측정방식을 개발할 것을 요구했다.

GfK의 사장 Michael Darkow는, 어떤 조사방법도 매체이용도 이상은 조사하지 못한다는 점을 지적했다. 따라서 이용도가 시청태도와 연관성을 지닌다고 볼 수 없는 것은 당연하다는 입장이다. 시장점유율의 측정은 방송사간의 관계를 조사하고 50만명의 시청자를 가진 방송사와 5000명을 가진 방송사간의 비율을 사실적으로 표현해 주는 것일 뿐이라고 했다. Darkow는, 이런 관계가 시장점유율 규정에 가장 잘 담겨 있다는 입장이다.

매체조사에 대한 설명을 통해 조사방법들을 국가방송협정이 요구하는 집중 측정에 적용한다는 것은 제한적일 수밖에 없음이 분명해졌다. 이들은 집중을 측정할 목적으로 개발된 것이 아니라 광고계에 통일된 데이터를 제공하기 위한 목적으로 만들어진 것이라는 점에 대해 참가자들은 의견의 일치를 보았다.

EMR의 소장 Dieter D rr는 국가방송협정에 담긴 집중규제 규정을 발전적인 현상으로 파악했다. 텔레비전 방송사에 대한 소유 지분을 제한하던 이전의 규정은 방송사 가족을 탄생시켜 집중을 촉진시켰다는 것이다. 시청자 점유율을 30%로 제한하는 현규정은 유럽연합도 선호하고 있다고 그는 강조했다. D rr 역시, 현재의 모델이 독일에 복점의 형성을 용인하며, 이는 이미 구(舊)국가방송협정하에서 생성된 것이라는 입장이다. 시청자시장 점유율이 법적으로 결함이 없는지가 앞으로의 집중규제에 있어서 중요한 사안이라고 그는 강조했다.

헷센주에서 한때 매체정책을 담당했던 Paul-Leo Giani는 시장점유율 모델에 대한 법적 토론을 과대평가된 것으로 보고 있다. 입법자들이 국가방송협정에서 다룬 것은 양이 아닌 질적 개념이라고 그는 강조했다. 이런 맥락에서 26조는 '지배적인 의견세력'에 대해 다루고 있다고 했다. 시장점유율은 이에 대해 지적만 할 뿐이지 집중 심사를 위한 법적 척도는 아니라는 것이다. 데이터에 대한 평가는 주매체관리공사의 위임을 받은 집중심사위원회(KEK)가 수행해야 한다고 주장했다. Giani는 또한 의견세력의 심사를 하는 데 있어 '매체관련 시장'에 대한 정의가 방송국가협정에 빠져 있음을 비판했다. 의견세력에 대한 평가 권한은 KEK에 있다고 그는 강조했다. 30%라는 시청자점유율의 한계치 역시 소유주가 방송사 지분을 매각함으로써 국가방송협정 28조에 정해진 25%라는 '귀속비율' 이하로 쉽게 내려갈 수 있기 때문에 현실적으로 별 문제가 되지 않는다는 입장이다.

매체법학자인 Johannes Kreile는 Giani의 주장에 대해 강력하게 반박했다. KEK는 자신의 결정을 법학적으로 정당화시킬 수 있어야 하기 때문에 시청자점유율의 문제로 '법학자간의 전쟁'을 야기시킨다고 그는 말했다. '법학자간의 첫 전쟁'은 30%의 한계치를 둘러싼 측정의 정확성이 될 것으로 보았다. 또한 매체관련 시장에 대한 정의를 비롯하여 여론을 형성하는 데 영향력을 행사하는 것은 어떤 것인가 하는 문제도 법학자들의 과제가 될 것이라고 주장했다.

법학자 Gernot Lehr는 시장점유율은 헌법적으로 볼 때 문제가 있다고 했다. 경험적인 방법은 법학적인 요구와 일치하지 않을 수도 있다는 것이다. 시청률 측정방법이 의견의 다양성을 보장하기 위한 방법과 동일하지 않을 수 있음을 강조했다. Lehr는 자유로운 의견 형성을 위한 기본법 5조는 선거권이 있는 국민에게 제한된 것만은 아님을 근거로 들어 시청률 측정이 700만 명에 달하는 외국인들은 고려하지 않는다고 비판했다. 이 때문에 의견의 다양성을 보장하기 위해 KEK가 시청률 측정을 결정의 척도로 삼는 것은 문제가 있을 수 있다고 주장했다.

이에 대해 법학자 Andreas Schardt는 GfK 데이터의 미미한 오차를 과장하고 있다고 반박했다. 한 기업이 30%의 시청자점유율에 도달함으로써 갖게 될 시장지배력에 대한 판단의 근거를 제시하는 것은 KEK의 과제가 아님을 강조했다. 국가방송협정에 어떤 조사방법도 제시되어 있지 않은 점을 주목해야 한다고 말했다. 26조에서 말하고 있는 것은 '시청자 점유율'이지 '시청자시장 점유율'이 아니라고 지적했다. 이 점유율이 GfK 데이터로 조사될 수 있을지는 두고볼 일이라고 했다. Schardt는, 측정방법이 비판을 받고 있긴 해도 양적 측정을 위한 대체방법이 없다는 입장이다. 그는 미래와 관련하여 정말 중요한 문제들에 관심을 가질 것을 촉구했다. 그 중 하나로 매체조사와 집중규제간의 접근을 들었다. 그는 또한 기업내 데이터의 보호라는 면에서 27조에 따라 측정 데이터를 제3자에게도 공개하는 것은 문제가 있다고 지적했다. Schardt도 외국인 가구들을 GfK의 패널에서 제외시키는 데 대해 문제를 제기했다.

방송사, 측정방법의 오류에 대한 비판에 유보적 입장

이번 회의는 법학자와 데이터 조사계간의 시각차를 명백히 보여주었다. 시청률이란 모든 관계자들이 의견의 일치를 본 가운데 적절하다고 여기는 동안에만 통용되는 평가 수단에 불과하다. 텔레비전 방송사들은 측정방법과 오류에 대한 비판들에 대해 매우 유보된 입장을 보이고 있다. 어쨌든 시청률과 시장점유율의 측정 결과는 광고주들에게 있어 방송시간 구매가를 결정하는 데 결정적인 척도로 작용한다. 이 때문에 텔레비전 방송사들로서는 시청률조사가 덩달아 문제 대상이 되는 게 아닌가 하는 두려움을 갖게 된다. 법학자들에게 이 문제는 그다지 중요하지가 않다. 사실 문제는 여기에서 토론된 것만큼 그리 심각한 것은 아니다. 독일의 텔레비전 시장을 Bertels- mann/CLT와 Leo Kirch가 양분하고 있는 것이 현실이고 시장점유율 한계치를 넘어선다 해도 25% 이하로 내려가기 위해 지분을 판매하거나, 소규모 텔레비전방송사의 경우 대주주사에 귀속시켜 계산할 수 있는 기준선인 10%의 시청자점유율 이하로 유지하기 위해 의도적으로 시장점유율을 포기하는 것과 같은 방법이 있다. 문제가 아주 심각해질 경우에는 정치가들이 개입하는 방법도 있다.

Kirch 그룹이 DSF를 면허도 받지 않은 채 방송했지만 결국 아무 문제도 없었다. 정치가들은 국가협정을 개정하여 Kirch의 사업을 사후 승인했다. 한편 주매체관리공사들은 상업방송사들의 집중을 저지하는 데 있어 일관성을 보여주지 못했다. 이런 상황을 볼 때 이번에 토론된 문제들은 몇 년이 지나면 별비중을 갖지 못할지도 모른다.

[Fernseh-Informationen '97. 5.]