일본 행정개혁위원회의 규제완화소위원회는 1996년 12월 5일 규제완화책 보고서를 작성, 공표했다. 13분야 51항목에 달하는 규제완화책으로, 방송분야에 관해서도 ①방송대상지역의 광역화, ②NHK·BS방송의 수신료제도 개정, ③CS 디지털방송의 규제완화, ④케이블TV의 외자 규제완화 등 4개 항목의 규제완화책을 제시함에 따라 금년 방송계는 위성다채널화, BS·지상파디지털화 문제를 포함, 커다란 문제를 안게 되었다.

완화의 전제는 "주파수 사정이 허락하기 때문에"

동소위원회의 방송분야에 대한 현상인식은, 보고서에 다음과 같이 표현되고 있다.

"방송업계는 이제까지 주로 縣지역을 방송대상지역으로 하는 지상파방송이 중심이 되어 있으며, 민방텔레비전의 네트워크화등 기존사업자에 의한 비경쟁적 질서가 형성된 측면이 있음을 부정할 수 없다.

그러나 방송분야를 둘러싼 최근의 변화는 격렬하다. 구체적인 예를 들면 지상파방송에 대해서는 종래의 텔레비전방송 4파화 정책이 거의 완료되어 늦어도 2005년까지 디지털방송이 도입될 방침이며, 기술지도책정과 주파수 계획화가 착수되고 있는 것을 들 수 있다. 위성방송은 BS방송을 디지털화할 것인가에 대한 방침을 올봄에 결정할 방침이라는 점, 그리고 CS디지털다채널방송이 시작했다는 점, 또 케이블TV에 대해서는 전기통신사업과의 겸영이 증가하고 있다는 점을 들 수 있다.

이들 기술의 진전, 방송형태의 다양화에 따라 방송 3대 미디어(지상방송, 위성방송, 케이블TV)가 서로 경쟁하며 앞으로의 방송을 발전시켜 가기 위해서는 전파의 유한성, 사회적 영향력의 크기 등을 근거로 한 집중배제원칙, 프로그램 조화원칙 등을 포함한 각종 규제를 개정할 필요가 있게 되었다.

또 일본의 방송은 지금까지 NHK와 민방의 병존체제로 발전해 왔지만, 각종 규제의 개정이 요구되는 시점에서 공공방송의 위상에 대한 검토 필요성이 대두되었다. 이러한 방송제도의 근간(根幹)에 관련된 문제에 대해서도 필요하다면 논의를 진행해야 한다.

단, 이번 보고에서는 수신계약의 체결을 국민에게 의무부과한다는 규제의 관점에서 NHK·BS방송의 수신료제도에 한정하여 다루는 것으로 했다"고 하는 것이다.

1. 방송대상지역의 광역화

지상방송에 관해서는 방송법에 근거한 방송보급기본계획에 의해 縣지역을 중심으로 한 방송대상지역이 정해져 있다. 그러나 최근 국민생활권이 확대되면서 縣단위의 방송으로는 시청자의 요구를 충분히 만족시키기 어려우며, 縣지역을 사업범위로 하기 때문에 지방의 민방사업자는 그 현의 경제력에 의존하는 면도 있어, 사업기반이 약하고 프로그램, 기술면에서 중앙국에 대한 의존도가 높아지는 경우가 많다. 그 결과, 지역에 밀착한 방송서비스를 제공한다는 면에서도 충분한 기능을 하고 있다고 말하기 어려운 곳이 많다.

더나아가 縣단위에서 방송지역을 세분화하고, 방송사업자에 대해 그 지역내에서의 방송의무를 부과하기 때문에 지역적 상황에 따라서는 주파수의 효율적 이용이 방해받은 점도 있다.

따라서, 경쟁 촉진, 방송내용 충실화, 주파수의 효율적 이용 등을 꾀하기 위해 현재의 방송대상지역을 주파수 사정이 허락하는 범위 내에서 방송 종류별로 대폭 광역화해야 한다.

2. NHK·BS 수신료제도의 개정

NHK는 보편적으로 전국에서 수신할 수 있도록 풍부한 양질의 프로그램을 방송하는 것을 중심으로 시청자 전체를 위한 공공성이 높은 역할을 담당한다는 것을 목적으로 하고 있으며, 수신료는 그러한 사업을 유지하기 위한 국민적 부담금이 되고 있다.

그러나 NHK가 실시하는 BS방송에 대해서는, 난시청지역 해소 및 BS방송의 보급·발전의 선도라는 당초의 목적은 달성되고 있어 지상파 방송과 하나로 묶은 수신료제도로 유지할 필요성은 희박해 지고 있다.

또 지상파 방송과 달리 위성방송 등에서는 민방방송사업자도 유료방송을 실시하고 있다는 점에서 NHK의 수신료제도에 대해서는 민방사업자와의 경쟁이라는 측면을 고려할 필요가 있다. 즉 NHK·BS방송만 수신료 계약 체결의무를 부과하고 있어, 앞으로 민간사업자에 의한 발전이 기대되는 유료방송시장의 기능을 저해할 우려가 있다는 것이다.

대가(對價)성을 지닌 NHK·BS방송은 자유로운 계약관계에 맡겨져야 하며, 그것은 결국 NHK와 국민과의 신뢰관계의 구축에도 도움이 된다. 따라서 NHK·BS방송에 대해 지상파방송과 연결된 수신료제도를 개정하여 유료 스크램블방송화를 꾀해야 한다.

또, 스크램블방송으로 하기 위한 디코더 설치에 대해서는 시청자의 부담을 최소화하는 방책을 검토할 필요가 있다.

3. CS디지털방송의 규제완화

위성의 트랜스폰더 요금
위성의 트랜스폰더 요금은 현재 신고제이지만, 총괄원가주의가 적용되고 있기 때문에 실질적으로는 허가제와 같은 운영이 행해지는 경우가 있을 수 있다. 따라서 행정절차법의 취지에 맞는 본래의 신고제로 되돌아가 그것과 일치된 제도로 바꾸어야 한다.

유료방송의 시청요금
유료방송의 시청요금에 대해서는 1997년도에 신고제를 도입하기로 되어 있다. 그러나 위 (1)과 마찬가지로 실질적으로는 허가제와 같은 운영이 행해질 경우도 있을 수 있다. 따라서 행정절차법의 취지에 맞는 본래의 신고제로 되돌아가 그것과 일치된 제도로 바꾸어야 한다.

외자규제
디지털화에 의해 다채널방송이 가능해짐에 따라 채널의 희소성이라는 개념은 그 의미가 완화되고 있기 때문에 앞으로 다채널화의 진전과정을 살피면서 외자규제는 완화해야 할 것이다.

매스미디어 집중배제원칙
CS디지털방송의 현 상황(14개 트랜스폰더에 37사가 참여) 아래서는 현행의 12개 프로그램 이내라는 규제는 타당하다고 생각된다. 단 새로운 트랜스폰더의 제공, 새로운 통신위성의 출현, 참여 희망 상황, 기술수준의 향상 등을 감안하여 더 한층 완화해야 한다.

4. 케이블TV의 외자규제 완화

케이블TV는 다른 방송미디어와 달리 전파의 유한성과는 관계가 없다. 또 이미 동일 지역에 대한 복수사업자의 참여가 가능하여, 앞으로 지역독점성이 약화될 가능성이 있다. 또 통신수단으로서의 발전가능성도 있다. 따라서 전기통신사업에서 외자규제의 완화와 보조를 맞춰 케이블TV의 외자규제를 대폭 완화해야 할 필요성이 있다.

"광역화" 문제는 계속검토 과제로

규제완화책에 관해서는 1997년 봄에 정부·행정개혁 대강(大綱)으로 구체화될 예정이다. 규제완화가 본격적으로 실시되면 "업계가 혼란해져 도산이 속출한다"는 목소리도 있어, 관계부처와 업계로부터의 강한 저항이 예상되는 분야도 있을 것이다.

위에서 든 방송분야에 관해 'CS디지털방송', '케이블TV 외자규제'에 대해서는 완화될 가능성이 충분히 있지만, 나머지 2개 항목의 실현 전망은 거의 없어 보인다. 특히, NHK·BS 수신료제도의 개정은 당장은 실현되지 않을 전망이다.

따라서, 방송대상지역의 광역화문제를 중심으로 자세히 검토하면서 기존 방송사업자로부터의 반론도 함께 소개한다.

방송대상지역에 대해서는 방송법 제2조의 2항에 근거하여 우정성 장관이 정한 방송보급기본계획에 따라 방송사업자, 방송의 종류마다 방송대상지역이 정해져 있으며, 구체적으로는 간토(關東)광역권, 쮸쿄(中京)광역권, 긴끼(近畿)광역권 이외의 지역은 기본적으로 縣단위를 방송대상지역으로 정하고 있다.

규제완화 추진파는 "방송사업의 중핵이 되는 프로그램 제작에는 거액의 자금이 필요하기 때문에 현 단위로 설립된 방송국이 독자적으로 프로그램을 제작하기는 어려워, 극히 제한된 자주제작 프로그램을 제외하고는 중앙 5개국의 파견기관적 성격이 강하다(주식보유관계, 광고취급관계, 인적 관계)"는 의견을 보이는 것이 대해, 기존 사업자로부터는 지역방송의 의의를 "민방은 지역에 밀착한 운영 및 경영이 행해지고 있으며 키스테이션의 파견기관은 아니다. 민방의 총영업수입에서 차지하는 지역영업수입의 비율은 62.3%에 달한다"는 반론과 "민방이 지역방송으로서 출발한 지 45년이 지나 현 단위에서 재정 등이 결집하고 현지와 밀착하여 지역에 뿌리를 내린 방송을 하고 있다. 방송대상지역의 광역화는 이러한 시청자 및 방송사업자로부터의 요망에 반하는 것이 된다"는 등의 반론을 펴고 있다.

또 '보편적인 방송'의 의무에 대해 추진파는 "광역화는 대상지역 선정의 자유화와 함께 행해져야 한다. 지역밀착성을 강조하고 싶은 방송국은 그렇게 하면 된다"는 등의 폐지론도 있다. 이에 대해서는 "방송보급기본계획에서 대상지역 내에서의 보편적 방송이 의무시된 채로 대상지역이 광역화되면 중계기 설치비용이 커져 부담할 수 없으며, 또 작은 방송국은 도태되고 만다""지상파방송이 담당하고 있는 국민에게 가장 가까운 정보미디어로서의 역할을 담당할 수 없게 되어 결과적으로 정보격차를 조장하는 셈이 된다"는 반론도 있다.

한편, 광역화에 의한 경쟁촉진으로 "광역화되면 방송국은 살아남기 위해 독자 프로그램에 충실하게 되는 등 프로그램의 질을 향상시키는 경쟁을 하게 될 것이다"는 추진파의 의견이 있다. 이에 대해서는 "방송대상지역을 광역화하면, 지역에 밀착한 방송 프로그램이 감소한다. 광역화 문제는 질 향상과는 다른 차원의 문제이다"고 반론한다.

또, "각 縣에서 같은 중앙의 프로그램을 방송하고 있는 회사가 하나가 되면 중복경비의 삭감이 가능해져, 사업경영의 효율화가 촉진됨과 동시에 회사 규모가 확대되기 때문에 사업기반의 강화를 도모할 수 있다"는 의견을 제시하는 추진파도 있다. 이에 대해 기존 방송국측은 "다른 분야와 달리 민방은 현지와 밀착된 미디어로서, 또 지방자치를 떠받치는 보도기관으로서 공공성도 강하기 때문에 지역에 밀착한 운영이 확보되도록 지역에 뿌리를 내린 안정된 경영이 필요하다"는 의견을 제시한다.

이밖에 장래 지상파방송의 디지털화라는 문제도 있다. 규제완화 추진파는 "중장기적 계획인 지상파방송의 디지털화를 기다릴 것 없이 현시점에서 광역화해야 한다"고 말하는 반면, 기존 방송국측에서는 "디지털화를 위해 제도 전체를 검토하는 가운데 광역화를 포함해 방송대상지역의 문제도 검토해야 한다"고 말한다.
방송대상지역의 광역화 문제는 현재로는 '검토과제'이지만, 규제완화의 하나로서 앞으로도 계속 제기될 문제임에는 틀림없다.

[放送 ジャ-ナル '97년 1월]