제목 | [통권 33호] 방송프로그램 내용규제와 '간담회' 행정의 문제점 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 99.12.18 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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서문 우정성 방송행정국장의 사적 자문기관인 '다채널시대, 시청자와 방송에 관한 간담회'(이하 '간담회')는 지난 5월 23일 <중간정리-논점의 정리>를 발표했다. 이 간담회는 1993년에 일어난 이른바 쯔바끼(椿) 발언을 계기로 우정장관이 "(방송의 정치적) 공평의 기준을 어디에 두어야 하는가를 검토할 필요가 있다." "폭넓게 중지를 모으겠다."고 국회 체신위원회에서 표명한 의견을 바탕으로 1995년 9월에 발족했다. 발족에 앞서 위원의 선정과 간담회의 명칭을 둘러싸고 곡절이 있었다고 전해지지만, 우정성에 설치된 이런 사적 자문기관으로서는 처음으로 '시청자'라는 용어가 들어간 기관이 되었다. 간담회의 일정에 따르면, 매월 1회 기준으로 회합을 열고 1996년 12월 회합에서 <최종정리>를 발표할 예정이다. 얼마 남지 않은 기간 동안 다음에서 지적할 문제들을 얼마나 정력적으로 검토할 것인가 시청자·시민으로서 주시하지 않을 수 없다. 1. 다채널화와 방송행정의 방식 <중간정리>에 따르면, 다채널화는 '첫째, 시청자의 입장에서 본 경우, 다양한 분야·내용의 프로그램이 수없이 등장해 프로그램 선택의 폭이 넓어짐으로써 이전의 종합편성으로는 만족할 수 없었던 수요를 충족시킨다'고 지적하고, 그 하나로 '장애자, 외국인을 위한 정보제공을 목적으로 하는 방송이 가능해지고, 이들의 방송수요를 만족시킴으로써 적극적인 사회참여 기회의 확대에 공헌한다'고 지적하고 있다. 그러나, 장애자에 대한 프로그램 공급기관 및 방송사업자를 위한 지원대책 등에 대해서는 전혀 검토하고 있지 않다. 소수를 대상으로 하는 채널을 개설하는 것은 다채널화의 일부분에 불과한 것으로, 그러한 부분을 예시만 하고 그에 대한 지원책 등에 대해서는 구체적인 언급을 하지 않은 채 '저질 프로그램이 증가할 것'이라는 것에 대해서만 대응하려 하는 간담회는 그 존재의 목적을 프로그램 내용규제 방법의 검토에 두고 있다고 말하지 않을 수 없다. 1995년 9월 14일 제1차 회합에서 有馬 좌장의 "어린이에 미치는 영향이라는 관점에서 텔레비전을 규제할 수 있는가?"라는 발언에 대해 野 좌장대리는 "내년 말까지 답할 문제이다. 일본은 유럽에 비해 보다 많은 규제권한을 가지고 있음에도 불구하고 우정성은 권한을 행사하지 않았다. … (중략) … 특히 청소년 문제에 대해서는 여러 가지 논의가 있는 것은 사실이며 본 간담회가 발족된 원인의 하나이기도 하다. 방송법의 기준, 방송사업자의 기준, 통제체제, 우정성이 권한행사를 하지 않았던 이유에 대해 많은 설명이 있으리라 생각한다."고 발언하고 있다. 좌장, 좌장대리의 이러한 발언을 보더라도 간단회의 목적은 다채널화의 환영해야 할 측면인 '언론의 다양성과 소수지향 채널의 신설' 등에 대한 구체적인 지원책을 명확히 하는 것이 아니라 최종보고에서도 앞에서 언급한 것과 같은 방송프로그램의 내용규제에 관한 제언이 될 것으로 예측된다. 만일 그렇게 된다면 작년 간담회 개최요령에서 밝힌 '기술혁신에 의해 다채널화가 진전되고 방송프로그램에 대한 사회적 관심이 높아짐에 따라 방송의 위상에 대해 검토를 함으로써 21세기를 향한 방송의 건전한 발달에 기여한다'는 목적은 과연 달성될 수 있을까? 다채널화를 가져온 마이너스 요인을 전제로 표현내용에 관한 규제방식을 검토하여 '방송의 건전한 발달'을 프로그램 내용규제에 의해 추진한다는 것에는 많은 주의를 기울이지 않으면 안된다. 왜냐하면, 간담회의 제언이 그후 방송행정의 지침이 되는 것이 현실이기 때문이다. 2. 다채널화와 다양한 정보 <중간정리>는 다채널화에 의해 "다종다양한 방송의 송신자가 다양한 정보를 제공함으로써 국민이 유권자로서 정치적 선택을 할 때, 혹은 기타 사회적 활동에서 행동을 선택할 때 자신의 의지와 책임에 의해 적절한 결정을 할 수 있게 하여 건전한 민주주의사회의 발달에 공헌한다."고 말하고 있다. 이것은 이념으로서 평가할 수 있지만, 저널리즘 지향적인 신규사업자 또는 보도기관을 목적으로 하는 방송사업자에 대한 신규면허 교부를 구체적으로 상정할 수 없는 상황에서는 여기에서 말하고 있는 '다양한 정보'의 확보에 대해서는 구체적 대책을 포함한 검토가 진행되지 않으면 안된다. 방송법 제2조 2항은 '방송을 국민에게 최대한 보급하기 위한 지침, 방송할 수 있는 기회를 가능한한 많은 사람이 확보할 수 있게 함으로써 방송에 의한 표현의 자유를 최대한의 사람들이 향유할 수 있게 하기 위한 지침, 기타 방송의 계획적인 보급 및 건전한 발달을 꾀하기 위한 기본적 사항'이 방송보급기본계획 상에서는 방송국의 설치에 관해 언급하고 있는 것으로 보고 있다. 다채널화 상황에서 '다양한 정보'는 소수 대상 프로그램 채널일 수 있고 또 보도·교양·교육·오락 각각의 프로그램의 종류를 말할 수도 있겠지만, 어쨌든 <중간정리>에서 언급하고 있는 '유권자로서 정치적 선택을 할 때, 혹은 기타 사회적 활동에서 행동을 선택할 때 스스로의 의지와 책임에 의해 적절한 결정을 내릴 수 있도록' 하는 다양한 정보와 다양한 언론활동을 전개할 보도기관을 세우기 위해서는 많은 비용과 인력 양성이 필요하게 된다. 그런 만큼 그 유지발전을 꾀하기 위한 적극적인 계획이 검토되지 않는 한 그림의 떡이 되어버릴 위험성이 있는데도 불구하고 그 점은 검토항목에조차 들어 있지 않다. 3. 다채널화와 '국민 공통의 가치관' 다채널화의 문제점으로서 <중간정리>는 '①질 낮은 프로그램이 증가한다, ②방송되는 프로그램의 편집책임에 대한 인식이 희박해질 우려가 있다, ③정보선택능력·판단능력이 요구되면서 새로운 경제적 부담이 생기고, 단말기 조작능력도 요구되어 시청자 사이에 새로운 정보격차가 생길 우려가 있다, ④전문화, 세분화한 프로그램에 매몰될 경향이 지나치게 강해지면 사회에서 없어서는 안될 공통의 정보와 국민으로서의 공통의 가치관이 상실될 우려가 있다.'는 4가지를 들고 있다. 그리고 이러한 우려에 대응하는 방책을 '앞으로 검토해야 할 논점'에서 제시하고 있는데, 이것들은 모두 규제적 측면만을 이야기한 것으로 현행 방송법이 규정하는 '방송이 국민에게 최대한 보급되어 그 효용성이 있음을 보장할 것'(1조 1항), '방송의 불편부당, 진실 및 자율을 보장함으로써 방송에 의한 표현의 자유를 확보할 것'(1조 2항)에 적합한 것이라고 볼 수 없다. 왜냐하면, 공통의 가치관을 창출하기 위해 언론·보도활동을 전개하고 있는 보도기관이라고 한다면, 그것이 방송사업의 경우 방송법(3조의 2 '방송편집준칙')에 위반되기 때문이다. 방송사업자는 '공통의 가치관의 상실'을 염려하는 것이 아니라, 소수의견이나 다른 의견을 가능한 한 존중하여 '의견이 대립하고 있는 문제에 대해서는 될 수 있는 대로 많은 각도에서 논점을 밝힌다'(3조 2의 4호)는 점에 노력해야 한다는 점에서 간담회는 바로 그러한 점을 적극 검토해야 한다고 생각한다. 4. 방송사업자 이외의 사람에 의한 평가 <중간정리>에서는 '방송프로그램의 유지·향상은 방송사업자가 자주적으로 실행한다는 것이 기본이다'고 하면서도 '방송이 다채널화함에 따라 방송프로그램이 다양화되고 방송환경이 열악해지는 상황에서 객관성, 중립성이라는 관점에서 당사자인 방송사업자의 판단은 스스로 한계가 있기 때문에 방송사업자 이외의 사람에 의한 평가가 지닌 의미는 매우 크다'고 하며, 제3자에 의한 평가가 '어떤 형태로든 방송사업자의 판단에 영향을 줄 수 있는 구조에 대해 검토할 필요가 있다'고 하고 있다. 그를 위해 <중간정리>는 검토사항(논점)으로서 ①현재의 프로그램심의기관의 기능과 문제점, ②고충처리에 의한 판단, ③옴부즈맨 제도, ④시청자 의견의 공표 제도, ⑤시청자단체의 역할 등 5가지를 들고 있지만, 앞에서 지적한 것처럼 결국 '질이 낮은 프로그램이 증가한다'는 점에 대한 대응에 역점을 두고 있는 간담회의 자세로 볼 때, 이 '방송사업자 이외의 사람에 의한 평가'는 방송내용에 대한 규제강화를 노린 방책이라 하지 않을 수 없다. 그러나, 현재 방송법은 전체로서 방송사업자 자율성에 기대하는 부분이 많아 이러한 제3자에 의한 평가기관을 현행 방송법의 틀 안에서 조정하기란 쉬운 일이 아니다. 만일 이 점에서 법개정이 검토된다면 방송법은 물론이고 정보통신을 둘러싼 법제도 전체의 수정이 불가결하게 될 것이라고 생각하지만, 그때는 우선 무엇보다도 방송통신행정에서 우정성의 권한을 축소하여 면허행정제도를 비롯한 방송통신행정을 구미처럼 독립행정기관에 이전하는 행정개혁이 신중하게 검토되지 않으면 안된다. 그러한 방송행정의 공정하고 개발된 운용의 방향이야말로 우선 먼저 검토되어야 할 것이며, 그것을 전혀 언급하지 않은 '방송사업자 이외의 제3자에 의한 평가'는 본말이 전도된 것이라 하지 않을 수 없다. 5. 간담회 행정의 문제점 마지막으로 방송프로그램 제작활동의 근본에 관련된 문제를 검토과제로 내세운 간담회의 존재에 대해 다음과 같은 점을 지적하고 싶다. (1) 간담회나 심의회 방식으로 방송의 위상이나 장래 모습을 검토하는 것의 문제점 일본의 행정당국은 이러한 방식을 '민주적인' 방법으로 자주 이용하며 각종 심의회나 간담회 등에서의 검토결과나 중간보고·중간정리를 바탕으로 그 후의 성령·행정방침이나 행정의 구체적인 운용방법을 책정해 왔다. 우정성에서도 예를 들면, 1985년의 우정대신의 사적 자문기관으로서 설치된 '뉴미디어시대의 방송에 관한 간담회'(이하 '방송정책간담회')는 2년간의 심의를 거쳐 1987년 4월에 보고서를 발표했는데, 거기에 실린 주요 제언은 ①공공방송(NHK)과 민간방송의 공존체제, ②미디어 특성에 따른 규율의 도입, ③매스미디어 집중배제원칙의 수정-규제완화조치의 검토, ④텔레비전 전국 4국화, ⑤프로그램 규제의 일률 적용 수정, ⑥프로그램심의회의 활성화, ⑦채널계획의 책정 근거 및 기본이념의 법정화, ⑧면허기간의 연장, ⑨민방의 위성방송보급을 위해서는 유료방식과 광고방식을 병존하는 것이 당연, ⑩방송행정조직의 심의회의 위상에 대해 전파감리심의회와 전기통신심의회로 양분되어 있는 것의 문제점을 검토할 필요가 있다, ⑪NHK의 위상에 대해서는 그 기본적인 사명, 수신료제도의 현상을 추인하고 동시에 경영의 효율화를 요망한다. 그리고 위성방송에 대해서는 당장 선도적인 역할을 담당해야 한다는 등의 11가지로 요약할 수 있다. 이 방송정책간담회의 제언의 대부분이 그 후 행정시책에서 구체적으로 전개되고 있는데, 그 대부분은 국회에서의 논의도 거치지 않고 성령으로 실시되고 있다. 또 이러한 사적 자문기관의 심의내용은 공표되지 않으며, 정보공개제도가 검토되고 있는 상황에서도 여전히 정책결정과정은 베일에 싸인 채로 있다. 중의원 통신위원회(1995. 4. 13)에서의 야지마(矢島)위원이 "언론의 자유에 관한 문제는 역시 공개해 갈 필요가 있다. 각 성청이 만든 간담회라든가 연구회, 이러한 것을 보면 보고라는 형태의 결론만 있지 어떤 논의가 이루어지고 있는지 혹은 이루어졌는지 명확하게 밝히지 않는 경향이 있다. 방송프로그램에 대한 논의는 관계자나 국민 앞에 널리 공개되어야 하지 않겠는가?"라는 질문에 대해, 에가와(江川) 행정국장(당시)은 "간담회 그 자체가 결론에 이르는 과정에서 나온 논의는 통상 일일이 발표하고 있지 않다. 왜 그러냐면 자유롭고 활달한, 기탄없는 의견을 듣기 위해 논의과정에서 오고 간 말들을 공표하지 않는 것이다. 말하자면, 논의과정에서의 의견들은 일체 발표하지 않는다는 약속하에 간담회가 열리고 있는 것이다."고 답했으며 우정장관도 같은 취지의 의견을 말하고 있다. 이처럼 사적 자문기관의 심의내용에 대해서는 우정성에서도 비공개가 당연시되고 있는데, 언론·표현의 자유에 관한 방송프로그램 내용규제를 검토하는 '간담회'에서는 특히 결론에 이르는 과정에서 어떠한 논의가 이루어졌는가가 중요하게 된다. 헌법으로 보장된 언론의 자유에 관한 문제에 대한 심의가 자유롭고 활달하게 논의되기 위해서는 '비밀'이 보장되어야 한다면 그것은 언론의 자유에 대해 검토하는 마당이 아니라고 지적하지 않을 수 없다. (2) 시청자와 방송의 관계에 대해 시청자의 의견을 어떻게 청취하고 있는가,
또 시청자를 어떻게 자리매김하고 있는가 이제까지 우정성에 설치된 이런 종류의 사적 자문기관에서는 '시청자'라는 단어가 그 명칭에 포함된 경우가 없었던 만큼 이번 '간담회'의 역할은 중요하다. 개최의 목적이 무엇이든 향수자는 시청자이기 때문에 시청자를 어떻게 자리매김할 것인가 철저하게 논의·검토할 필요가 있다. 이것이 간담회 위원 개개인의 책무라고 생각한다. [放送レポ-ト '96. 11.]
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