미노하 노부히로(蓑葉信弘)

"시청자들이 BBC에 요구하는 것은, 가장 접근하기 쉽고 바로 대답해 주는 존재일 것, 명확히 표명된 목표를 가지고 있을 것, 그리고 그 목표가 어디까지 달성되었나 결과를 공표할 것 등이다.…"

"BBC에 accountability(사업활동 등에 대해 국민에게 설명할 책임, 공개성)를 요구하기 위한 장래의 약속에 정부의 시민헌장에 담긴 정책²⁾의 주요 테마를 삽입해야만 한다. 그 테마에는 질의 향상과 선택의 확대, 기준의 설정과 달성, 금액에 맞는 가치의 보증, 국민이 접근하기 쉬운 존재일 것 등이 포함된다.

공공서비스 방송의 주요 목적의 하나는 시청자를 위한 프로그램과 서비스 질의 향상, 선택의 확대 등이다. 서비스의 기준을 설정하는 일은 서비스의 공급자가 사용자에게 제시하는 일종의 서약이다."(1994년 방송백서 )

영국 정부는 1994년에 발표한 방송백서 에는 "국민에게 봉사하고 세계와 경쟁한다"는 부제가 달려 있으며, ①국내에서 공공서비스의 유지와 ②해외에서 상업활동의 추진이라는 BBC 활동의 2가지 근간이 서술되어 있다. 이 가운데, 공공서비스의 유지와 관련하여 강조되고 있는 것이 공공방송으로서의 'accountability'의 문제이다. BBC는 국민을 위한 방송기관으로서 개방된 존재일 필요가 있다는 지적이 바로 그것이다.

이 방송백서에서 영국 정부는 갱신시기를 앞두고 ①여왕의 '특허장'(BBC의 존속을 결정하는 것), ②정부와의 '협정서'(BBC활동의 대강을 정한 것)라는 2가지 문서를 BBC의 역할과 책임을 명확히 규정한 것으로 개정해야 한다고 했다. 그와 동시에 BBC는 새로이 '시청자에 대한 약속'이라는 성명을 발표하여 국민에 대한 직접적인 책임을 명확히 해야 한다고 주장했다. 그리고 국왕과의 관계, 정부와의 관계에 이어 국민과의 직접적인 관계를 기본으로 하는 이 문서에 "1996년 이후 BBC의 활동을 규정하는 주요 3문서"의 하나, 결국 제3의 근거문서로서의 위상을 부여했다.

정부는 이러한 사고에 바탕을 두고 1995년 11월에 새로운 '특허장'과 '협정서'의 초안을 발표하고, 이 두가지 문서는 함께 국회의 심의를 거쳐 이미1996년 5월부터 시행되고 있다. 또 같은 해 11월에는 두가지 문서에 근거한 최초의 '시청자에 대한 약속'이 BBC에 의해 발표되었다.

공공방송의 accountability를 높이기 위해 특허장과 협정서는 어떻게 개정되었을까. 또 BBC의 시청자에 대한 약속은 도대체 무엇을 약속하고 있는 것일까.

1. 특허장의 주요 변경 내용

특허장(Royal Charter)이란 군주가 법인 등에게 일정한 권리와 특권, 역할 등을 주기 위해 교부하는 문서를 말한다.

BBC는 1922년에 무선기 메이커를 규합하여 민간회사(영국방송회사)로서 발족했다. 당시 국왕 조지 5세으로부터 최초로 특허장을 교부받았으며, 현재 형태의 공익법인 BBC(영국방송협회)로서 설립이 인정된 것은 1927년이다. 그로부터 약 70년, BBC의 특허장은 계속 갱신되어 7번째에 이르고 있다. 전 26조, A4판 21쪽으로 이전에 비해 1조가 늘었으며 분량도 약간 늘었다.

1981년 8월부터 시행된 이전 특허장의 기한은 1996년 말까지 였지만, 신특허장은 이미 1996년 5월 1일부터 효력을 발생하고 있다.³⁾ 유효기간은 2006년 12월말까지 10년 8개월이다. 이전보다 5년 정도 짧아진 것에 대해 정부는 "급격한 변화의 시대에 BBC가 경직화되는 것을 피할 필요가 있고, 그와 동시에 BBC에 장기간에 걸친 투자를 보증할 필요도 있어 그 사이의 균형을 취한 것이다"고 설명하고 있다.
신특허장의 주요 개정사항은 다음 3가지이다.
①경영위원회 임무의 명확화
②지방방송심의회 임무의 명확화
③상업서비스에 대한 규정의 명문화

경영위원회의 임무

"협회의 경영위원회는 협회의 구성원으로 한다". 특허장 제1조는 신구 특허장 모두 이렇게 규정하고 있다. 결국, 경영위원회는 BBC 그 자체이며, 최고의사결정기관이다. 이에 대해 일상의 업무를 실행하는 집행기관이 이사회이다.

그렇지만, 이제까지 경영위원회가 그 책임을 어떻게 완수해야 하는가에 대해서는 명확한 규정이 없이 일반적으로 경영위원회 자체에 맡겨져 있었다. 따라서, 이사회와의 역할 구별에 대해서도 애매한 점이 많았다. 영국 정부가 1994년 방송백서에 앞서 관계기관과 국민의 의견을 듣기 위해 발표한 1992년의 자문문서(Green Paper) 에는 "경영위원회가 최근 BBC의 경영에 지나치게 관여하고 있다고 생각하는 사람도 있다"는 지적이 있었다.

그 결과, 정부가 도달한 결론은 다음과 같은 것이었다.
"경영위원회는 BBC 방송에서 국민, 결국 공공이익의 수탁자이다. … 경영위원회의 역할은 BBC에서 공공의 이익을 지키는 것이지 BBC를 경영하는 것은 아니다."
"특허장에 수정를 더해 경영위원회의 책임이 무엇인가를 명확히 밝히면 accountability는 더욱 강화되고 명확해 질 것이다."(1996년 방송백서)
신특허장의 경영위원회에 관한 규정은 제7조에서 제10조까지에 걸쳐 있다. 이 가운데, 7조는 신설 규정이다. 종래의 특허장에는 경영위원회의 구성, 임면, 회의의 소집 등에 관한 규정밖에 없었는데, 이 7조에는 그에 앞서 우선 경영위원회의 구체적인 임무가 11개 항목에 걸쳐 열거되어 있다. 그 요지는 다음과 같다(7조 1항)

a) BBC 활동의 명확한 목표와 시청자에 대한 약속을 승인하고, 그 목표가 어디까지 달성되었나를 감시할 것
b) BBC의 모든 활동이 정부와의 제협정, 자체 공정거래의무, 수신료의 사용 등이 최고 수준의 성실성과 적정성, 금액의 맞는 가치에 따라 수행되고 또 로마조약 92조⁴⁾에 따라 수행되는가를 확인할 것
c) BBC의 업무와 프로그램이 최선의 방법으로, 국민의 요망과 관심을 반영할 수 있도록 국내 서비스의 전략을 결정할 것
d) 지방 시청자를 대상으로 하는 프로그램과 서비스의 목표, 재원의 배분 등에 대해 결정할 때 각 지방 방송심의회의 의견을 반영시킬 것
e) 시청자의 의견과 불만이 정당하게 반영되고 적정하게 처리될 수 있도록 할 것
f) 법률상, 계약상 의무의 수행, 특히 다음과 같은 사항을 감시·감독할 것
- 프로그램 제작자가 정확성과 불편부당의 규칙과 기타 다른 프로그램 기준과 지침을 지키는지 여부
- 프로그램에 방송기준심의회⁵⁾의 규준을 최대한 반영시키는지 여부
- 방송불만처리위원회⁶⁾와 방송기준심의회의 합법적 지시를 지키는지 여부
g) 상업서비스의 전략을 결정하고 그것이 재원, 운용, 회계면에서 공공서비스와 구별하여 실시되는지 감독할 것
h) World Service의 전략을 결정할 것
i) 회계검사위원회를 설립하여 유지할 것
j) BBC의 회장을 임명할 것
k) 회장과 협의하여 부회장 및 기타 이사를 임명할 것

이로써 '국민의 수탁자'란 어떤 것인가 하는 점이 처음으로 개별, 구체적으로 밝혀지게 되었다. 이들 중에는 전혀 새로운 점(예를 들면 a항 목적·약속의 승인과 감시)도 있는 반면, 지금까지 관습적으로 실시해 왔지만 명문화되지 않았던 점(회장 이하의 임명)도 있다.

또, 경영위원회는 해외에서의 송신이 국제적 또는 EC가 정한 의무를 지켜 실시되도록 전력을 다해야 한다는 사항도 정해져 있다(7조 2항).
경영위원회 위원의 임명은 추밀원에서 국왕에 의할 것, 정수는 12명이며 임기는 5년을 넘지 않을 것, 위원장과 부위원장은 국왕이 지명할 것, 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드의 각 지방을 대표하는 각 1명의 위원이 반드시 포함되도록 할 것 등, 기본적인 구성은 종전과 같다.

지방방송심의회의 임무

지방방송심의회는 비버리지 조사위원회⁷⁾의 권고에 근거하여 1953년에 설립된 것이 시작이다. 풍속습관이나 문화면에서 각각 독립성을 지닌 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드 3개 지방에 설치되고, 각 지방을 대표하는 경영위원이 위원장을 맡는다. 각 지방 주민의 이익에 관계되는 문제에 대해 BBC에 조언을 한다든지 프로그램의 제작방침이나 내용에 대해 관리하는 것이 지금까지의 임무가 되고 있다.

이들 지방방송심의회가 "각 지방의 시청자에 대해 또 그들에게 제공되는 공공서비스에 대해 경영위원회와 같은 책임"을 갖게 한다는 것이 이 임무를 수정한 주요 취지이다(1994년 방송백서).

지방방송심의회의 임무에 관한 신특허장의 규정은 거의 전면적으로 바뀌어 7항에 걸쳐 열거되고 있다(12조 4항).
a) 해당 지방 주민의 여론 동향을 파악할 것
b) BBC가 세운 목표가 지방 주민의 관심과 의견을 어느 정도 반영하고 있는가, 목표가 어느 정도 달성되었는가에 대해 BBC에 조언할 것
c) BBC가 지방 시청자를 대상으로 하는 프로그램과 서비스의 목표, 재원의 분배 등에 대해 결정할 때, 그 안에 대해 검토하고 의견을 표명함으로써 BBC를 원조할 것
d) 구체화된 목표가 어느 정도 달성되었는가에 대해 감시하고 BBC에 조언할 것
e) 지역 시청자의 불만 등이 BBC에 의해 정당하게 검토되고 적정하게 처리되도록 할 것
f) 지역의 프로그램 제작자가 프로그램 송출에 기여할 수 있는 가능성에 대해, 또 지역 내에서 제작된 프로그램이 방송에서 차지하는 비율에 대해 BBC에 조언할 것
g) BBC로부터 위양받은 기타 임무를 수행할 것. 또 잉글랜드 지방에 대해서는 이제까지와 마찬가지로 지역 텔레비전방송을 하고 있는 구역마다 지역자문위원회를 설치할 것이 의무화되어 있다(현재 10개소). 그것은 다음과 같은 목적을 지니며 그 가운데 처음 2가지는 결국 목표설정과 감시에 관계되는 신설 규정이다(13조 1항).
- 지역에 제공되는 프로그램과 서비스의 목표에 대해 BBC에 조언할 것
- 그 목표 달성 상황을 감시하고, 그것에 대해 BBC에 조언할 것
- 지역주민의 이해에 관계된 기타 모든 것에 대해 조언할 것

한편, 이제까지 지방방송심의회보다 상위에 있던 일반자문심의회(BBC 및 그와 이해관계를 갖는 단체·개인에 의해 관심의 표적이 되는 모든 사항에 대해 조언한다)와 지역라디오자문심의회(단수 또는 복수의 지역방송구역마다 임명)의 설치의무는 없어진다.

상업서비스에도 칙허

accountability 그 자체와 직접적인 관계는 없다고 하더라도, 새로운 특허장에 BBC가 목적으로 하는 업무로서 '상업서비스'가 처음으로 명기된 점도 중요한 변화이다.

신특허장은 종전대로 제1조에서 BBC가 법인으로서 계속 존속함을 규정하고, 제2조에서 특허장의 유효기간을 정한 다음, 제3조에서 BBC의 목적을 밝히고 있다. 그것은 26개 항목에 걸쳐 열거되어 있는데, 그 맨처음에 BBC가 목적으로 하는 방송 또는 통신 업무가 다음과 같이 구분되어 명시되어 있다.
a) <국내 서비스> 'the Home Services'
공공적 업무로서 국내에서 행하는 텔레비전 및 라디오 방송업무
<국제 서비스> 'the World Services'
해외에서 행하는 공공적 방송업무
<공공 서비스> 'the Public Services'
양자를 통틀은 명칭
b) <부수 서비스> 'the Ancillary Services'
공공적 업무로서 수행하는 기타 방송 또는 프로그램 공급 업무
c) <상업 서비스> 'the Commercial Services'
광고, 기부금(subscription), 스폰서 유치, PPV방식 등을 재원으로 행하는 텔레비전 및 라디오 방송업무와 통신업무

이 가운데 World Services는 이제까지 특허장에서 대외 서비스(the External Services)로 부르던 것의 명칭을 바꾼 것이다. 또 b)의 규정은 이전 특허장에도 있었지만, 여기에 새로이 부수 서비스라는 이름을 붙였다.

e)는 전혀 새로운 규정이다. 상업 서비스에 해당하는 것은 문화부 장관의 동의 하에 이미 해외를 중심으로 실시되고 있었지만(BBC World 등), 새롭게 칙허를 얻은 것이다.

공공 서비스와 상업 서비스는 재원, 운용, 회계면에서 엄밀하게 분리하여 실행될 것이 요구되고 있다. 후자를 전자의 재원인 수신료와 국가교부금으로 지원할 수 없다. 그것을 감독할 임무가 경영위원회에 있음은 이미 밝힌 바 있다(7조의 g).

또, 다른 회사와의 공동사업 또는 제휴사업에 참가하는 것도 정식으로 인정받게 되었다. 정부는 민간기업과의 공동사업·제휴사업을 BBC의 상업활동의 중심에 자리매김하고 있으며, 이것도 실태적으로는 해외 텔레비전방송사업의 일부에 대한 영국의 미디어·정보산업 Pearson과의 제휴(1994∼)에서 볼 수 있는 것처럼 장관의 동의 하에 이미 행해지고 있다.

2. 협정서의 주요 변경 내용

협정서(the Agreement)는 BBC 활동의 근간에 대해 정부와 BBC가 합의한 문서이다. 새로운 협정서는 문화부 장관과 1996년 1월 25일 체결되어 신특허장과 함께 같은 해 5월 1일부터 효력을 발휘했다. 기간은 특허장과 마찬가지로 2006년 12월 말까지이다.

종전에는 명칭도 면허·협정서로서 무선전신법에 근거하여 BBC에 면허를 주는 조건과 관련된 사항이 주요부분을 차지하고 있었다. 그러나 신협정서에는 명칭의 변경에서 알 수 있듯이 면허관계의 요소는 삭제되고 그 대신에 경영면이나 프로그램면에서의 의무와 역할을 명확히 밝힌 규정, 바꾸어 말하면 accountability에 관계된 규정이 중심을 차지하고 있다. 이제까지의 불문율이 명문화된 것도 많지만 중요한 부분은 대부분이 새롭게 씌어졌다. 전 18조로 A4판 17쪽 분량이다. 이전보다 8개 조항이 줄어들었지만 분량은 약간 많다.

신협정서의 각 조문에는 새롭게 표제가 붙어 있고 ◎는 신설 또는 신설에 가까운 조문, ○는 새로운(아주 중요한) 규정이 부분적으로 포함되어 있는 조문이다.
○ 제 1조 정의 및 해석
◎ 제 2조 공공 서비스의 제공
◎ 제 3조 프로그램 내용
◎ 제 4조 국내 서비스의 목표
◎ 제 5조 프로그램 기준
제 6조 방송시간
○ 제 7조 송신시설
제 8조 방위 및 긴급사태의 처리
◎ 제 9조 World Services
○ 제10조 협회의 재무
◎ 제11조 아카이브
◎ 제12조 연구
제13조 윤리규정
제14조 양도의 금지
제15조 협정서의 종료
제16조 승인 및 지시
제17조 현행 면허협정서의 철회
제18조 의회의 승인

편집과 경영의 독립

"협회는 프로그램의 내용과 프로그램이 방송되고 또는 송신되는 시간에 관한 모든 사항 그리고 사무의 운영에 있어 독립적이다."(2조 1항)

협정서가 본문에 들어가 우선 언명하고 있는 것이 바로 BBC의 프로그램 내용·편성·경영의 독립성이다. BBC는 지금까지 그 독립성을 계속 지켜왔지만, 이것은 법규상으로 보장된 것이 아니라 불문율에 따른 관례였다.

이와 관련하여 언급해 두지 않으면 안되는 것이 제8조의 "방위 및 긴급사태에 대한 처리"이다. 여기에서는 여기에는 구특허장에도 명기된 다음과 같은 규정이 있다.
- BBC는 영국 정부의 관료로부터 요청받은 고지사항을 방송하지 않으면 안된다. 또 긴급사태가 발생 또는 계속되고 있다고 생각되는 경우 각료로부터의 요청이 있으면 기타 사항을 방송해야만 한다(8조 1항).
- 국무장관은 어떤 사항의 방송을 보류하도록 BBC에 요청할 수 있다(8조 2항).
- 긴급사태의 발생이 예견되는 경우 그것이 공공의 이익을 위해 편리하다 고 생각될 때에는 여왕의 이름으로 BBC 방송국을 접수할 수도 있다(8 조 3항).
방송에 대한 정부의 권한이 이토록 크다는 점이 놀라울 따름이지만, 보통의 사용되지 않는 유보권한(a reserve power)로 여겨져 왔다. 그리고 조문의 표제인 '방위'라는 단어(이들 조문의 내용에는 그 단어가 없다)로 추측할 때 이들 규정은 주로 전쟁 등의 긴급비상사태를 상정한 것이라 할 수 있다. BBC의 (그리고 방송법의 규정에 의해 상업방송의) 편집권의 독립도 제한될 경우가 있을 수 있다는 것이다.

이들 유보권한은 실제 오랫동안 행사된 적이 없었다. 그러나, 1988년 10월 당시 대처 정부는 북아일랜드의 테러활동 관계자의 성명을 방송하는 것을 금지하기 위해 지금의 8조 2항을 처음으로 적용한 바 있다. 이 조치는 1994년 여름, 정부와 IRA(아일랜드 공화군)과의 사이에 평화의 기운이 싹뜨기 시작한 것을 계기로 해제될 때까지 6년간 계속되었다.

국내 서비스의 수

BBC에는 다음과 같은 수단을 통해 국내 서비스를 제공할 의무가 있으며, 2조 2항에는 그 서비스의 수를 명시하고 있다.
a) 2채널의 텔레비전프로그램 서비스
b) 5채널의 라디오프로그램 서비스
c) 스코틀랜드 1, 북아일랜드 1, 웨일즈 2채널의 추가 라디오프로그램 서비스
d) 다수의 지역 라디오프로그램 서비스
이 서비스의 수와 도달범위는 문화부 장관과의 합의로 변경할 수 있으며(2조 3항), 디지털방송을 위해 다중시설을 갖추는 것도 장관의 합의가 있으면 가능하다(2조 4항).
한편, BBC에는 국내의 텔레비전과 라디오의 수신장애에 관한 불만에 대해 조사할 의무가 새로이 부과되었다.

공공 서비스의 정의

국내 서비스의 제공에 대해서는 "전반적으로 높은 수준을 유지"와 "폭넓은 주제의 제공"을 목표로 할 것을 의무시하고 있다(3조 1항). 이것은 구면허·협정서, 부칙에 기록되어 있던 BBC 경영위원회의 결의(1981년 1월)의 일부가 본칙으로 옮겨진 것이다.

이것에 이어 국내 서비스의 요건이 다음과 같이 자세히 열거되어 있다(3조 2항). 이것은 사실상 '공공 서비스'가 의미하는 바, 공공 서비스가 어떤 요소로 이루어져야 하는 것인가를 정의한 것이라고 말할 수 있다.
a) 정보·교육·오락을 공공 서비스로서 제공할 것
b) 영국의 문화활동의 다양성을 자극하고 지원하고 반영할 것
c) 포괄적이고 신뢰할 수 있는 공평한 뉴스, 시사 프로그램을 포함할 것
d) 스포츠와 기타 여가의 관심사에 대해 폭넓은 보도를 제공할 것
e) 교육적 성격의 프로그램을 포함할 것
f) 아동·청소년 대상의 수준 높은 창작 프로그램을 포함할 것
g) 지역과 전국 쌍방의 시청자의 생활과 관심사를 반영하는 프로그램을 포함할 것
h) 전국방송에서 런던과 잉글랜드 남동부 이외의 지역에서 제작된 프로그램을 적정 비율로 포함할 것(적정 비율이란 '시청자에 대한 약속'에 의하면 최저 1/3이다)

공공 서비스의 목표와 시청자에 대한 약속

BBC에는 다시 새로운 의무가 부과되었다. 국내 서비스의 목표를 공표하고 연차 보고서에 기재할 것과 그들 내용을 정리한 '시청자에 대한 약속'을 발행하여 수신료를 지불하는 사람에게 배포하는 것이다(4조 1항, 2항).

목표의 공표는 곧 실적의 보고와 이어지는 것은 당연하다. 특히 다음 사항에 관해 자세한 설명이 요구된다(4조 4항).
a) 공표된 국내 서비스의 수준과 목표가 어느 정도 달성되었는가
b) 국내 서비스의 편집 기준, 그것을 지키기 위한 조치, 어느 정도 지켜졌는가
c) 시청자의 의향을 알기 위한 실시한 조사와 협의, 그 결과의 개요
d) 시청자의 불만에 대한 처리상황, 시인한 불만의 비율을 나타낸 것
e) 방송프로그램의 종목별 시간수, 종목별 지출의 분석
f) 법률과 규칙의 요건에서 다음에 제시된 사항
- 독립프로덕션 작품의 사용 편수(방송법에는 25%로 의무화되어 있다)
- 고용과 기회균등의 요건
- 보건, 안전, 환경보전의 요건
- 공정거래의 요건(공공 서비스, 상업 서비스 사이의 상호 자금원조 금지)
- 유럽에서 제작된 프로그램의 비율
- 상업활동에 관한 규칙이 지켜지는 정도
- 방송불만처리위원회와 방송기준심의회에 제기된 불만의 수, 시인된 불만의 수
g) 금액에 맞는 가치가 어느 정도 실현되었는가
h) 재무와 예산의 처리, 재무상의 목표가 어느 정도 달성되었는가

프로그램 기준

프로그램 기준에 대해 종전에는 앞에서 언급한 경영위원회의 결의에서 언급된 정도 뿐이었다. 실무적으로는 상업방송을 대상으로 하는 1990년 방송법의 규정이 준용되고 있지만, 그것이 다음과 같이 명료한 의무로서 명문화되었다(5조 1항).
a) 폭넓은 주제로 이루어진 균형 잡힌 서비스를 제공할 것
b) 다양한 시청자의 취미와 요망에 부응할 것, 특히 방송 시간에 있어 청소년을 배려할 것
c) 논쟁의 표적이 되고 있는 주제는 정확성과 불편부당성을 가지고 다룰 것, 시사문제 또는 공공정책 사항에 관해 BBC의 의견을 표명하지 말 것(뒷 문장은 구면허·협정서에도 규정이 있다.)
d) 선량한 취미나 품위에 반하는 사항이나 범죄를 장려하고 시사하며, 무질서를 부추기고 공중의 감정에 상처를 주는 사항이 포함되지 않을 것
e) 종교 프로그램에서 시청자의 감수성을 부당하게 이용하지 말 것, 또 종교상의 견해나 신앙을 악의를 가지고 다루지 말 것
f) 무의식에 호소하는, 이른바 subliminal 기법을 이용하지 말 것(이것은 구규정에도 있다.)

불편부당

특히 위의 c) 정확성과 불편부당에 관해서는 지켜야 할 규칙에 대해 지침이 될 가이드를 작성할 의무를 부과하고 있다(5조 3항).

그리고 불편부당에 관한 규칙에서는 다음 사항을 분명히 밝히라고 요구하고 있다(5조 5항).
a) 불편부당에서 필요한 것은 무엇인가
b) 개개의 프로그램에 대해 불편부당을 달성하는 방법
c) 복수의 프로그램으로 불편부당을 달성하고자 할 때 후속 프로그램을 방송해야 할 기한
d) 시리즈 프로그램에서는 최초의 프로그램에서 후속 프로그램을 고지할 것,그것이 불가능한 경우에는 다른 방법으로 사전에 고지해야 한다.
또, 불편부당이란 절대적인 중립성 또는 기본적인 민주주의원칙에서 이탈을 요구하는 것이 아니라는 점도 명기할 것을 요구하고 있다.
BBC에서는 1996년 11월에 <프로듀서 가이드라인>의 대폭적인 개정판(제3판)을 발행했는데, 그 제2장 '불편부당과 정확성'이 협정서가 요구하는 바에 해당한다고 BBC는 설명하고 있다.

방송시설의 민영화

대처 정부가 발표한 1988년 방송백서 <90년대의 방송-경쟁과 선택, 프로그램의 질>은 텔레비전의 방송업무와 송신업무를 분리하는 의향을 밝히고 있다. 민방 텔레비전은 1991년에 이를 실시하고, BBC도 디지털 도입의 경비에 충당하는 등의 장점을 고려하여 1996년도에 송신시설의 매각을 결정하고 필요한 절차를 밟고 있다.

BBC 재산의 매각과 처분은 신구 특허장에서 인정되고 있다(3조). 신협정서는 이에 근거하여 문화부 장관이 BBC와 협의를 거쳐 BBC가 소유한 모든 또는 일부 방송국의 매각 또는 처분을 요구하는 지시를 내릴 수 있다고 하고 있다(7조 5항).

한편, 1996년 7월에 성립된 1996년 방송법에서, BBC는 송신시설에 관련한 자산·권리·채무를 제3자에 양도할 수 있게 했다(동법 131조∼136조). BBC 송신시설 매각절차는 이에 근거하여 진행되며, 입찰 결과 1997년 1월 미·프랑스계의 기업에 약 2억 5000만 파운드에 매도되기로 결정되었다.

World Services의 목표와 기준

World Services의 질과 목표, 실적 등에 대해서도 새로운 규정에 마련되었다.

우선 World Services는 높은 수준의 '편집상의 성실성과 프로그램의 내용과 질'을 유지하는 것에 대해 BBC가 일반적인 책임을 공유하지 않으면 안된다. 그리고 장기적인 목표를 공표하며, 그 안에 다음과 같은 사항을 포함시킬 것을 요구하고 있다(9조 4항).
- 국내외의 정세에 대해 정확하고 편견이 없는 독립적인 뉴스보도를 제공할 것
- 균형을 이룬 영국의 견해를 제시할 것
- 영국의 생활, 제도, 업적을 정확하고 효과적으로 표시할 것
또 World Services에 대해서도 그 실적, 목표의 달성상황 등에 대해 연차보고서등을 통해 자세히 공표할 것을 요구하고 있다(9조 5항).

수신료 제도의 개정

BBC의 현행 수신료 제도는 적어도 1997년 이후 5년간은 계속되어야 한다는 것이 1994년 방송백서에 나타난 정부의 견해이다. 정확하게 말하면, 1997년 4월부터 2002년 3월말(2001년 말)까지 5년간은 수신료의 존속이 보증된 셈이다. 그렇다면 그 다음에는 어떻게 될 것인가 하는 점이 커다란 문제로 부상하고 있다.

이 점에 대해 신협정서는 다음과 같이 정하고 있다(10조 2항).
"국무장관은 기술 그리고 기타 발전을 고려하여 2002년 4월 1일부터 특허장의 유효기간이 종료될 때까지의 기간에 수신료 이외의 국내 서비스의 재정 방법 및 수단에 대해 이 날인증서의 유효기간중 어느 때라도 검토할 수 있으며(단, 의무사항은 아니다), 또 (…) 국내 서비스가 국무장관이 적당하다고 생각하는 방법에 의해 처리되어야 한다는 점을 지시할 수 있다."

결국, BBC의 수신료가 2002년부터 경우에 따라서는 예를 들면 기부금(subscription)이나 새로운 기술에 의한 다른 방식으로 이행할 가능성도 있다는 것이다.

또 수신료에 대해서는 앞의 신특허장 제7조 g호와 관련하여 국무장관의 사전 승인이 있는 경우를 제외하고 "광고, 기부금, PPV방식, 또는 기타 이에 대신하여 얻을 수 있는 재정수단을 … 재원으로 하는 텔레비전 또는 라디오프로그램를 서비스할 목적으로 사용할 수 없다"는 유통금지 조항이 명기되었다(10조 1항 a호).

아카이브

아카이브(문서관)에 대해서도, 특허장에는 규정이 설정되어 있었다. "라이브러리 및 아카이브를 설립·유지하고, 유료 또는 무료로 공중이 이용할 수 있게 하는 것이 BBC 목적의 하나이다"는 것이 그것이다(신특허장 3조 m호).

신협정서에서는 여기에 부연하여 아카이브의 설립·유지를 위한 방법과 이용을 위한 방법을 작성할 것, 그리고 작성할 때는 전문기관과 협의할 것, 불필요한 것을 처분할 때 우선 전문기관에 무료제공할 것 등을 새롭게 의무화하고 있다(11조 1항, 2항, 3항).

연구과 개발

1994년 방송백서는, BBC는 공공방송사업자로서 명확한 목표로 지녀야 한다고 밝히고, 그 목표의 하나로 "영국의 방송에 장기적인 투자를 할 것"을 들고 "BBC는 영국의 방송과 시청자의 이익을 위해 인력의 양성, 제작기술의 연수, 연구와 개발에 앞장서야 한다"고 하고 있다(동 백서 2.6).

이것을 받아 신특허장은 "협회의 여러 목적에 관련한 어떤 기술에 관해 연구와 개발을 수행할 것"을 BBC의 새로운 목적에 추가했다(신특허장 3조 p호).

협정서는 여기에 부연하여 "협회는 그 전반적인 목적을 추구하기 위한 연구개발계획을 유지하기 위해 적절한 방법을 작성해야 한다. 이 계획은 협회 내부에서도 대학이나 산업계, 기타 BBC가 적당하다고 생각하는 사람의 협조를 얻어 실시할 수도 있다."고 정하고 있다(12조).

특허장이 언명하고 있는 것처럼, 여기에서 말하는 연구와 개발은 하루가 다르게 변하고 있는 방송기술에 관한 것이라 생각된다.

3. 시청자에 대한 약속

BBC는 1996년 11월 5일, 공공방송으로서의 역할을 어떻게 수행해 갈 것인가에 대해 시청자에게 약속하는 최초의 '시청자에 대한 약속'(Our commitment to you : BBC statement of promise to viewers and listeners)을 발표했다.

'시청자에 대한 약속'은 영국정부가 1994년 방송백서 'BBC의 장래'를 통해 제시한 방침에서 생겨난 것으로, BBC의 존속을 규정한 여왕의 '특허장'과 BBC활동의 대강을 밝힌 정부와의 '협정서'에 이은 제3의 근거문서가 된다.
그리고, 이 약속은 필요에 따라 수정된다. 발표에 즈음하여 BBC 경영위원장과 회장은 각각 다음 같이 말하고 있다.

Christipher Brand 경영위원장

"시청자는 수신료를 통해 BBC의 재정을 지원하고 있다. 그들에게는 BBC가 무엇을 하려는가를 알 권리가 있다. BBC가 효과적으로 돈을 쓰고 있는가, 시청자의 의견에 반응하고 있는가를 알 권리가 있다. BBC에 accountability를 요구할 권리가 있다."

John Birt 회장

"이것은 세계최고의 문화기관인 BBC와 BBC를 지지하고 지원하는 사람들, 즉 수신료를 지불하는 사람들 사이에 보다 밀접한 관계가 시작됨을 의미한다. BBC의 시청자에 대한 약속은 BBC가 수신료를 지불하는 사람들에 대해 보다 빨리 응답하고 보다 쉽게 접근할 수 있는 존재가 될 것이라는 공약의 중심적 기반이 될 것이다."

주요한 5가지 약속

'시청자에 대한 약속'은 전문 50쪽으로 '약속'이 전부 약 250개 달하는데 다음과 같은 5개 항목으로 대별할 수 있다.
(1) 모든 사람에게 가치있는 무엇인가를 제공할 것
(2) 공정·정확·불편부당할 것
(3) 수신료에 부합하는 가치를 제공할 것
(4) 장애자에게 청취하기 쉬운 서비스를 제공할 것
(5) 공개성을 갖고 응답이 빠를 것

(1) 모든 사람에게 무엇인가를
BBC가 우선 약속한 것은 텔레비전 2채널·라디오 5채널의 각각의 특징을 살려 모든 사람의 관심과 요망에 부응한다는 것이다. 예를 들면, BBC1은 모든 연령층·모든 생활양식의 사람들을 대상으로 주시청시간대에도 광범위에 걸친 수준 높은 프로그램을 지금과 마찬가지로 방송한다. 한편 BBC2는 BBC1과는 대조적으로 전문적인 관심에 부응한다는 점에 중점을 두어 모험적 시도나 예능의 보호, 새로운 재능의 육성 등의 역할을 담당한다고 한다. 프로그램면에서의 주요한 약속은 다음과 같다.
- 수준 높은 프로그램과 정확하고 치우침이 없는 뉴스
- 세계의 리더로 인정받는 방송을 한다.
- 방송 프로그램의 80%를 국내제작으로 한다.
- 소수민족의 관심에 부응하는 프로그램을 제공한다.
- 실험적 프로그램과 창조적인 모험에 투자한다.
- 재능의 육성에 노력한다.
- 시청자에게 방송기술 진보의 혜택을 제공한다.

(2) 공정·정확·불편부당
다음으로 공정·정확·불편부당 외에 품위의 유지와 프라이버시의 존중을 약속하고 있다.
- 정치적, 기타 편견으로부터 자유를 지킨다.
- 품위를 지키고 국민의 감정에 상처를 주지 않는다.
- 성이나 폭력의 묘사, 언어사용에 배려한다.
- 통계의 사용에는 신중을 기한다.
- 잘못을 솔직하게 인정하여 원인을 설명하고 정정한다.
- 프라이버시를 존중한다(공공의 이익이 명백한 경우에만 그 침해를 허락한다).
- 몰래 카메라·마이크는 원칙적으로 사용하지 않는다.
- 비판의 대상이 되고 있는 개인이나 단체를 공적으로 다루어 반론의 기회를 준다.

(3) 수신료에 걸맞는 가치
수신료를 지불하는 시청자에게는 지불한 금액에 걸맞는 기대하는 권리가 있으며, BBC에게는 그 가치를 제공할 의무가 있다며 다음 사항을 약속하고 있다.
- 경비를 효율적으로 사용하도록 노력하며, 수신료를 지불한 사람에게 프로그램을 통해 최대의 이익을 제공한다.
- 상업수입의 증가를 꾀하며, 서비스 향상에 노력한다.
- 요금수납경비의 절감과 미납자의 감소에 노력하며, 새로운 기술개발을 통해 경비절감에 이바지한다.
- 효율화를 꾀하기 위해 직원이 다양한 업무를 담당할 수 있도록 훈련하는'Multi Skilling'를 추진한다.
- 다른 기업과 경비를 비교하여 효율의 향상에 이바지한다.

(4) 시청하기 쉬운 서비스
청각이나 시각장애자들이 시청하기 쉬운 프로그램을 제공한다는 점에서 다음과 같은 사항을 약속한다.
- 청각장애자를 위해 매일 전국뉴스를 비롯한 전체 프로그램의 40%를 자막방송으로 한다(1998년까지 50%로 한다).
- 웨일즈에서는 영어와 웨일즈어의 자막이 딸린 뉴스를 방송한다.
- 스코틀랜드에서는 게일어 프로그램을 자막처리하여 방송한다(어린이 프로그램은 제외)
- 수화처리한 프로그램을 계속 방영한다.
- 시각장애자를 위해 음성에 의한 화면설명서비스 기술을 개발한다.

(5) 공개성과 조속한 응답
시청자에 대해 다음과 같이 공개성(accountable)과 빠른 응답(responsive)을 약속하고 있다.
- 시청자에 대한 약속의 실시상황에 대해 경영위원회의 평가를 매년 공표한다.
- 방송회관에 방문자 센터를 신설하여 BBC의 업무와 프로그램 제작방법을 설명한다.
- 평이한 언어로 대응한다.
- 프로그램 서비스에 커다란 변경에 생긴 경우에는 시청자의 의견을 청취한다(1994년의 라디오 5 '라이브' 신설은 시청자의 의견을 무시한 채 추진되었다).
- 시청자와 프로그램 제작자, BBC 간부가 정기적으로 접촉하는 기회를 갖는다.
- 중대한 불만은 프로그램 불만처리팀이 담당하여 완전하고 공정한 조사를 실시한다.
- 모든 불만처리는 20일 이내에 완료한다.
- 불만처리에 불만을 지닌 시청자는 경영위원회의 불만위원회에 상소할 수 있다.
전년도의 약속이 얼마나 시행되었나에 대해서는 BBC 경영위원회가 평가하여 그 결과를 공표하는 것으로 되어 있다.
이 '약속'은 웨일즈어, 게일어, 힌디어판 등이 마련되어 희망자에게 무료로 배포하고 있으며, 주요 공립도서관 등에 비치되어 있다. 또, 요약판이 수신허가 갱신과 함께 시청자의 가정에 배달된다.

1)이 글은 NHK 방송문화연구소 방송정보조사부에 근무하는 미노하 노부히로(蓑葉信弘)씨 가 에 게재한 논문이다.

2) 1991년에 제시된 정부의 방침으로 '정부관계기관등 공공기관은 각각 시민헌장(Citizen's Charter)를 발표하고 스스로의 서비스의 방법을 밝혀야 한다'고 되어 있다.

3)기한이 만료되기를 기다리지 않고 발효한 것에 대해서는, 새로운 협정서에 "(정부와 BBC)쌍방의 합의에 근거하여 기한전에 종료하는 것으로 한다"(전문 <총무처 각서>라고 만 기록되어 있다.

4)로마조약은 EC 설립의 기본조약으로 92조는 공정한 경쟁을 방해하는 국가자금에 의한 원조를 금하고 있다. 그러나 '공통의 이익에 반하지 않는 한 공동체에서 무역조건 및 경쟁에 악영향을 미치지 않는 경우에는 문화 및 유산의 보존을 촉진하는 원조'는 받을 수 있게 하고 있다.

5)Broadcasting Standards Council 1988년에 창립되고 1990년 방송법으로 법정화된 독립기관. 프로그램에서의 성과 폭력 묘사의 감시 등을 주요 업무로 하고 있다.

6)Broadcasting Standards Council 1988년에 창립되고 1990년 방송법으로 법정화된 독립기관. 프로그램에서의 성과 폭력 묘사의 감시 등을 주요 업무로 하고 있다.

7) 영국에서는 BBC의 특허장과 방송법의 유효기간이 가까워 올 때마다 정부가 임명한 전문가로 구성된 방송조사위원회가 설치되어 장래 방송의 위상 등에 대해 심의하여 제언하는 것이 관례가 되어 있다. 최근에는 피코크위원회(1985-86)가 있었으며, 그 보고는 대처 정권의 90년 방송법에 의한 방송개혁의 기본이 되었다. 단, 이번 특허장과 협정서의 갱신, 그에 이은 96년 방송법 제정을 앞두고는 이런 형태의 방송조사위원회가 설치되지 않았다.

[NHK 放送硏究と調査 '97년 2월]