일본의 정권이 민주당으로 교체된 지도 약 두 달이 가까워지고 있다. 선거가 시작되기 훨씬 전부터 민주당의 우세를 점치는 사람들이 많았다. 그러나 300의석을 넘는 압승을 거두리라는 것은 어느 누구도 예상하지 못했다. 그만큼 일본 국민이 민주당에 걸고 있는 기대가 크다는 것으로 해석할 수 있다. 민주당 또한 이러한 국민의 든든한 지지를 배경으로 각 분야의 개혁을 주도하고 있으며, 미디어 또한 근본적인 개혁의 대상이 되고 있다. 민주당은 정책집에 ‘우정사업·정보통신·방송’이라는 항목을 두면서까지 강한 개혁의 의지를 나타내고 있다. 정권 교체가 이루어진 뒤 다방면의 개혁이 추진되고 있으며, 방송을 비롯한 미디어 전반의 개혁이 조심스럽게 그 모습을 드러내고 있다. 일본판 FCC의 논의를 시작으로 미디어 관련 쟁점의 논의를 시작한 민주당은 최근에는 지금까지 굳게 닫혀 있던 기자클럽의 개방을 추진하고 있다. 이번 호에서는 민주당 정권으로 교체된 후 미디어 전반에 걸쳐서 일어나고 있는 변화에 대해 정리해 보고자 한다.
일본판 FCC의 설립 추진 일본의 방송과 통신은 시작 당시에는 독립행정위원회 형태였으나 이러한 체제는 그리 오래가지 못했다. 미국의 독립행정위원회 제도를 모델로 1950년 전파감리위원회가 설치된 뒤 2년 남짓한 1952년 7월에 전파감리위원회 체제가 폐지되었다. 그 뒤 국가 권력하의 체제가 반세기 넘게 계속되어 왔으며, 그 명맥이 오늘날의 총무성으로 이어지고 있는 것이다(일본의 방송행정기구와 관련된 자세한 내용은 통권 302호 참조). 이러한 일본에서 새롭게 탄생한 정부는 국가기관이 관리·감독해 온 현행 제도를 폐지하고 이른바 ‘일본판 FCC’ 독립행정위원회를 설치한다는 구상이다. 국가 권력을 감시하는 역할을 수행하고 있는 방송에 대해 국가 권력이 감독하는 현행 제도에 모순이 있다는 것이다. 새롭게 취임한 하라구치 카즈히로(原口 一博) 총무대신은 지금 구상하고 있는 새로운 ‘통신·방송위원회(通信·放送委員会)’는 방송국에 대한 총무성의 규제·감독을 감시하는 조직으로, 프로그램 내용 등에 부당한 개입을 방지하는 역할을 하게 될 것이라고 설명하고 있다. 자민당 정권 시대에는 방송 내용의 불상사에 대해 총무성이 엄중 주의 조치를 내리는 등 방송 프로그램의 질적인 향상을 이유로 내용에 개입을 하는 행정 지도를 실시한 적이 있다. 하라구치 총무대신은 이러한 과거의 잘못을 배경으로 현 체제에서는 정권의 의향이 방송국에 압력으로 작용할 우려가 있다고 지적한다. 이에 언론 통제의 위험을 배제하는 행정 구조를 갖춰야 한다고 강조하는 것이다. 그러나 ‘통신·방송위원회’는 미국의 FCC가 프로그램 내용을 규제하는 권한을 갖고 있는 것에 반해 프로그램 내용에 대한 규제는 방송 자율에 맡긴다는 구상이다. 현재 제3자 기관인 ‘방송윤리·프로그램향상기구(放送倫理·番組向上機構: Broadcast ing Ethics & Program Improvement Organization, BPO)’의 자주·자율적인 규제 기능을 존중할 방침이라는 것이다. 위원들의 선임에 대해서는 정치적인 중립성을 중시하여 국민들의 직접투표에 의한 공선제의 도입을 검토하고 있다. 이와 함께 표현 활동이 활발하게 이루어지고 있는 통신 공간에 대한 규제도 권력으로부터 독립된 독립행정위원회에 맡겨야 한다는 것이 민주당의 구상이다. 누구라도 정보의 발신자가 될 수 있는 통신 공간에는 양질의 콘텐츠와 불법 콘텐츠가 존재하고 있다. 하지만 불법 콘텐츠가 존재한다는 이유로 양질의 콘텐츠를 죽일 수 있는 통신 전체에 대한 권력기관의 규제는 바람직하지 않다는 것이다. 표현의 자유와 양질의 창작 활동을 살리기 위해서는 통신도 방송과 함께 권력 기관이 아닌 독립행정위원회가 관리하는 것이 합리적이라는 논리이다. 또한 방송과 통신이 정권 교체와 상관없이 권력을 감시하고 국민의 알 권리를 충족시킬 수 있도록 권력으로부터 독립된 독립행정위원회가 규제를 담당할 필요가 있다는 것이다. 현재 총무성의 기능은 기획을 비롯해 산업 진흥, 규제의 세 가지 기능을 복합적으로 수행하고 있다. 이 중에서 규제 기능을 독립행정위원회에 넘긴다는 구상이다. 민주당은 이러한 구상을 2년 뒤의 통상 국회에서 성립시킨다는 것을 정책적 목표로 하고 있다. 또한 인터넷을 비롯해 어린이나 청소년들에게 유해한 정보가 문제시되는 상황에서 미디어 리터러시 교육을 강화한다는 방침이다. 앞으로 문부과학성을 중심으로 정책적인 검토가 이루어지게 된다. <그림1>통신·방송위원회의 이미지
* 자료: 아사히신문(2009. 10. 6)
저작권과 매스미디어집중배제원칙(マスメディア集中排除原則)에 대한 검토 세계에서 가장 높은 벽을 가지고 있다는 일본의 저작권 체계에도 변화가 예상된다. 세계 모든 나라의 방송국들이 마찬가지겠지만, 방송이 시작된 이래 인터넷이나 모바일 단말기 등 오늘날의 뉴미디어를 통한 콘텐츠의 유통을 예상하고 콘텐츠를 제작한 곳은 한 곳도 없다. 물론 당시의 미디어 수준의 문제도 있다. 하지만 많은 나라가 변화에 민감하게 반응하면서 새로운 미디어를 통한 콘텐츠의 유통을 원활하게 하기 위해서 상황에 따른 최대한의 노력을 해 왔고 현재에도 그러한 노력은 계속되고 있다. 그러나 일본의 저작권을 담당하고 있는 문화청의 정책적 방향은 현재의 상황을 심각하게 받아들이면서 새로운 대책을 강구하기 위해서 노력한다고는 하지만 여전히 철저한 저작자 권리보호가 중심이 되고 있다. 다시 말해서, 저작권법은 저작자의 권리를 철저하고 합리적으로 보호해 주는 것에 목적이 있으며, 이를 위한 노력이 중심이 되어야 한다는 것이다. 새로운 정부는 이러한 저작권에 대한 정책적 방향에 대한 문제점을 제시하면서 새로운 환경을 구축하기 위한 노력을 시작할 것이라고 제시하고 있다. 알기 쉬운 예로, 방송된 영상 콘텐츠가 인터넷에서 자유롭게 2차·3차 이용이 될 수 있는 환경을 만든다는 것이다. 또한 과거의 양질의 콘텐츠에 대한 권리 처리도 간소화하여 간단한 처리만으로도 인터넷에서 재이용할 수 있도록 한다는 방침이다. 먼저 유통시킨 후 권리를 주장하는 자가 나타나면 차후 권리 처리를 하는 것도 하나의 방법으로 제시하고 있다. 또한 공적인 목적으로 사용되는 페어유스(Fair Use)에 대해서도 이용 가능성을 확대하기 위해 문화청과의 논의를 통한 정책적 개선을 추진한다는 방침이다. 일본의 페어유스 또한 매우 높은 장벽을 가지고 있다. 학교에서 선생님들이 교육을 목적으로 이용하는 데 있어서도 신중을 기해야 한다. 경솔하게 사용하면 저작권 문제로 복잡한 일에 말려들 가능성도 배제 못하기 때문이다. 이와 함께 아직 구체적인 정책적 방향과 내용은 명확하게 공개되고 있지 않으나 <매스미디어집중배제원칙(이하 ‘배제원칙’)>에 대한 새로운 검토가 예상된다. 신문과 방송의 겸영을 허용한 한국의 분위기와는 달리 매스미디어 소유에 대한 원칙에 대해서 새로운 철학을 제시한다는 것이다. 현재 이번 미디어법과 관련해서 한국에서도 많이 소개된 바와 같이 일본에서는 신문과 방송의 겸영 체제가 유지되고 있다. 새롭게 탄생한 민주당 정권은 이러한 신문과 방송의 관계성에 대해 언급하고 있다. 즉, 텔레비전은 신문에 비해 영향력이 매우 크기 때문에 알 권리의 시점에서 규제가 필요하나 신문에 대해서는 절대로 규제가 가해져서는 안 된다는 것이다. 그러나 텔레비전과 신문이 계열화되어 있는 현재의 상황에서는 텔레비전에 대한 규제가 간접적으로 신문에까지 압력을 줄 수 있다는 점을 우려하고 있는 것이다. 그러나 일본의 배제 원칙은 법문화되어 있는 원칙이 아니다. 이에 민주당은 신문과 방송의 관계성에 대한 재고를 비롯해 디지털화로 인한 각 방송국의 재정적 부담, 경기불황으로 인한 광고 시장의 위축 문제 등이 심각한 상황에서 배제 원칙에 대한 명확한 법적 규정을 통한 업계의 정비가 필요하다는 판단이다.
NHK 개혁과 독립제작사의 육성 NHK의 개혁과 관련해서는 역시 수신료 문제가 가장 시급한 문제로 대두되고 있다. 다시 말해서, 수신료를 지불하면서 시청하고 있는 세대가 있는 반면에 그렇지 않은 세대가 있다는 것이다. 이는 시청자들이 이사를 할 경우에 더욱 커다란 문제로 부각된다. 전기나 수도같이 이사를 할 경우 새로운 계약을 통해 전기와 수도를 공급받는 것이 아니고, 어느 지역으로 이사를 가든지 NHK의 방송은 새롭게 계약을 할 필요 없이 즐길 수 있다. 수신료를 계속 지불하면서 방송을 즐기던 사람들도 이사를 하면 수신료를 지불하지 않게 되는 세대도 적지 않게 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서 한국과 같이 전기 요금과 합산하거나 수도 요금과 합산하는 방법을 구상하고 있다. 이와 함께 NHK 경영위원회의 운영 체제에 대한 재고의 필요성에 대해서도 제기하고 있다. NHK 경영위원회는 권력의 직접적인 개입을 막고 민주주의의 기본 정신을 유지하는 것을 목표로 설치된 기관이다. 그러나 지금까지의 경영위원회는 총무대신이나 정권의 의향에 좌우되는 경향이 있었다. 이에 대해서는 언제나 국익을 우선시한 결정이었다는 식의 대답이었다. 새로운 정권은 이러한 과거의 잘못을 지적하면서 경영위원회의 인사 문제에 대한 재고가 필요하다고 지적하고 있다. 현재 경영위원회의 인사는 불투명한 상태이다. 또한 경영위원회의 인사에는 총무성도 관계하고 있다. 관계자들은 공정한 인선에 대해 주장하고 있지만 인선 과정의 문제점에 대해 지적하는 전문가들도 많다. 앞으로 이러한 문제점을 해결하기 위해서 미디어 관계자를 경영위원회의 멤버로 구성하는 등 새로운 인사 제도에 대해 강구한다는 방침이다. 일본의 정책적인 철학은 비단 방송과 통신에 대해서만이 아니라 어떠한 규제를 가하는 데 있어서 매우 부정적이다. 가능한 민간에서 자율적인 논의와 타협으로 해결하기를 바라고, 문제가 발생해도 기다리는 경향이 있다. 하지만 새로운 정권은 지금까지와는 다른 정책적인 노력을 중시하고 있는 듯하다. 이러한 정책적 방향은 독립제작사와 관련해서도 움직임이 보이고 있다. 지난 호에서도 소개한 바와 같이 방송국과 독립제작사의 거래를 둘러싼 일본의 정책적인 방침은 민민 주도형으로 관계가 개선되기를 바라고 있다. 그러나 민주당 정권은 디지털 시대에서 콘텐츠의 중요성을 강조하면서 콘텐츠의 저작권은 본래 독립제작사가 가져야 하는데 그렇지 않은 현실에 대해 지적하고 있다. 다시 말해서, 콘텐츠 시장을 활성화시키기 위해서는 양질의 콘텐츠가 많이 생산되어야 하는데 지금의 독립제작사의 상황에서는 양질의 콘텐츠를 제작할 수 있는 여건이 열악하다는 것이다. 이에 독립제작사로의 저작권 귀속을 통해서 부가적인 수입을 보장하면서 독립제작사의 경영적 개선과 제작자들에 대한 주인 의식을 부여하여 창작적 노력의 활성화를 꾀한다는 방침이다. 이를 위한 보조금 제도나 비록 미국에서는 폐지되었으나 과거 미국에서 실시한 핀신룰(FinSyn Rule)과 같은 독립제작사를 육성할 수 있는 정책적 노력에 힘을 쏟는다는 목표이다.
시민 미디어의 활성화 앞으로 일본에서는 시민들이 참가하여 방송을 제작하는 길이 열릴 가능성이 높아지고 있다. 공공의 전파를 통해서 이루어지는 방송에 시민들이 참여하는 시민 미디어가 활성화될 수 있는 환경을 구축한다는 것이다. 11월 이후에 주파수 대역의 여유가 생기는 일본의 전파 사정에 대해 거론하면서 그중에서 퍼블릭 액세스 채널을 우선적으로 배당하는 방법도 하나의 대책이 될 수 있다는 구체적인 방법론에 대한 논의도 제시되고 있다. 이러한 시민 미디어에 대한 구상은 하라구치 총무대신을 비롯해 민주당 내부의 다수의 의원들이 그 필요성에 대해 공감하고 있는 것으로 알려져 있다. 그러나 시민 미디어란 무엇인가에 대한 정의와 구체적인 구상이 제시되어 있지 않은 시점에서 실현 가능성에 대해서 판단하기는 아직 이르다는 것이 전문가들의 지배적인 지적이다.
기자클럽의 오픈화 민주당은 대형 신문사나 텔레비전 방송국의 기자들로 구성된 기자클럽 주최의 대신 기자 회견을 실질적으로 ‘대신 주최’로 하며, 전면 오픈화한다는 구상을 실현하기 위해서 진행 중이다. 현재 오픈된 기자클럽과 그렇지 않은 기자클럽이 병존하고 있는 상황이지만 지금까지 실시된 적이 없는 새로운 시도이다. 2002년 일본신문협회는 <기자클럽에 대한 견해(記者クラブに関する見解)>에서 기자 클럽은 ‘열린 존재’이어야만 한다고 명기하고 있다. 그러나 지금까지의 기자 클럽은 대형 신문사와 텔레비전 방송국 주도로 운영되어 온 것이 사실이다. 각 성청(省庁) 중에서 가장 적극적으로 기자클럽을 오픈한 것은 외무성이다. 외무성의 새로운 대신으로 취임한 오카다 카츠야(岡田 克也) 대신은 9월 18일 회견을 개방한다고 선언했다. 이에 회견장에는 기존의 대형 신문사와 텔레비전 방송국의 기자들을 비롯해 인터넷 신문 협회의 소속 기자, 프리랜서 기자 등도 참석했다. 한편, 기자클럽의 오픈에 대해 반대하는 금융청과 같은 경우는 카메이 시즈카(亀井 静香) 대신이 기자클럽의 오픈화를 제시했으나 상위 기자클럽인 재무성 기자클럽의 반대로 실현되지 못했다. 이에 카메이 대신은 인터넷 신문협회 소속의 기자와 프리랜서 기자 등을 대상으로 하는 기자회견을 별도로 실시하면서 두 차례에 걸친 기자회견을 실시하고 있다. 이러한 기자클럽의 오픈에 대해 국민의 알 권리를 충족시키기 위한 좋은 방침이라고 반기는 측이 있는가 하면 그 반대의 경우도 다수 존재하고 있다. 반대를 주장하는 측은 가장 큰 문제로 회견의 주최가 어느 쪽인가에 커다란 문제가 있다는 것이다. 다시 말해서, 각 성청의 대신들은 기자클럽의 오픈을 제시하면서 실질적인 회견의 주최는 ‘대신 주최’라고 주장하고 있는데 이로 인해서 회견의 운영이 공적 기관의 일방적인 판단에 좌우될 가능성이 높아진다는 것이다. 기자클럽의 분위기와 운영은 각 성청의 클럽에 따라서 다르다. 외무성과 같은 경우는 원래 개방적인 클럽의 분위기로 잘 알려져 있다. 일본 국내의 신문과 방송기자를 비롯해 잡지협회나 외국특파원협회 소속의 기자들도 회견에 참가하였다. 그러나 이번과 같이 모든 미디어에 대한 전면적인 개방은 지금까지 처음 있는 일이다. 미디어들은 정보를 공표하고 개시하는 기자회견은 미디어의 주도로 이루어져야 한다고 주장하고 있다.
이와 같이 민주당 정권하에서 방송을 비롯한 신문, 잡지, 인터넷 등 각종 미디어를 둘러싼 개혁의 움직임이 본격적으로 일어나고 있다. 처음에는 뭔가 해야 한다는 부담감에서 이것저것 손을 대고 있는 것이라는 부정적인 시각도 있었다. 그러나 총무성을 중심으로 제시하고 있는 개혁의 방향은 지금까지 문제시되어 왔지만 개선되지 못했던 매우 중요한 사안을 담고 있다. 앞으로 이러한 개혁이 어떠한 방향으로 어떠한 결실을 맺을지 그 귀추가 주목된다.
● 참조 : - 도쿄신문, 2009년 11월 7일자. - 마츠노 료이치, 民主党政権で放送はどうなるのか?, <調査情報>, NO. 491 2009년 11~12. - 마츠다 히로시, 「通信・放送委員会」への注文-「日本版FCC」に国民的論議を-」, <放送レポート>, 2009년 11월호. - 민주당 마니페스토. - 백승혁, ‘일본판 FCC’독립행정위 설치 검토, , 2009년 10월 14일. - 백승혁, 일본의 방송 행정과 자주 규제, <글로벌 콘텐츠 동향과 분석>, 2009년 제15호(통권 302호). - <아사히신문>, 2009년 10월 6일자.
● 작성 : 백승혁(일본 조치 대학교 신문학 전공 박사과정, poowo74@hotmail.com)
※뉴미디어_글로벌콘텐츠동향과분석(11월2주)
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