지난 9월 11일, FCC는 5명의 위원 모두의 찬성으로 2009년 디지털 전환이 완료된 이후에도 케이블 운영자들에게 TV 프로그램을 아날로그와 디지털 방식으로 모두 전송하게끔 하는 의무전송 규정(dual- carriage must- carry rule)을 승인했다. 다시 말하면, 2009년 2월 18일에는 모든 TV 방송국이 아날로그 시그널 송신을 중단하고 디지털 시그널만 전송해야 하지만 케이블 운영자들에게는 예외를 둔 것이다.
이날 회의는 예정 시간보다 11시간이나 계속되었는데 케이블-디지털 의무전송 규정에 대한 심의와 함께 모바일 폰 사업자들에 대한 911 긴급통화 서비스의 의무조항을 더 강화하는 방안 등의 의제들을 모두 다루었던 것으로 전해졌다.
FCC의 결정으로 Third Report and Order와 Third Further Notice of Proposed Rulemaking에 따라 케이블 사업자들은 지상파 방송사들의 디지털 시그널을 송신 받아 아날로그 포맷으로 전송을 하거나 아니면 오직 디지털 방송 포맷으로 방송을 해야만 한다. 즉, 2009년까지 완벽하게 디지털 전환 준비를 끝낸 케이블 운영자는 dual-carriage rule의 규제를 받지 않으나 그렇지 않은 케이블, 즉 여전히 아날 로그-디지털 송수신 시스템을 갖추고 있는 케이블 운영자들은 모든 방송을 케이블-디지털 방식으로 전송해야 하는 것이다. 그러나 이 의무조항은 2009년 이후 3년간만 유효하며, FCC는 그 이후 다시 아날로그-디지털 동시방송을 검토하겠다고 하였다. 즉, 2012년까지 3년 동안의 유예 기간을 두어 완벽한 디지털 전환을 이루겠다는 것이다(물론 이 경우 국가와 디지털 방송 사업자들의 후원에 의한 디지털 set-top-box의 무상/할인 보급 등의 활발한 지원이 전제되어야 한다).
결국 FCC는 아날로그-디지털 동시전송 규정을 승인했는데, 이는 지상파 방송 네트워크들의 오랜 로비의 결과로 볼 수 있다. 그동안 지상파 방송 네트워크들은 2009년 디지털 전환 이후에도 계속해서 아날로그 시그널을 이용한 방송을 허용하도록 FCC를 압박해 왔었고, 케이블 TV 업계의 반발에도 불구 하고 FCC는 이들의 요구를 수용한 모습이 되었다. 방송사들은 여전히 아날로그 TV를 사용하고 있는 시청자들을 위해서 반드시 허용되어야 한다고 주장해 왔다. FCC의 의장 Kevin Martin은 이날 최종 투표를 앞두고 만약 케이블이 디지털 시그널 전송만을 하게 된다면 2009년 어느 날 모든 가족이 멀쩡히 TV 시청을 하고 난 후 다음날 갑자기 암흑천지가 된 TV 스크린을 보게 될 것이라고 경고했다. FCC는 현재 약 4,000만 가정의 1억 2,000만 대 TV 수신기가 아날로그 시그널만 수신할 수 있는 것으로 파악하고 있다. Kevin Martin은 만약 오늘의 결정이 이루어지지 않는다면 몇몇 방송국은 1억 2,000만 대나 되는 TV 수신기로는 볼 수 없게 될 것이고, 수백만의 시청자에게서 TV 시청 권리를 빼앗게 될 것이라고 하면서 dual-carriage rule의 당위성을 설명했다.
Martin과 지상파 방송 업계는 케이블은 모든 TV 시그널을 그들의 케이블을 통해 시청자들에게 전할 법적인 의무가 있으며, 현재로서는 디지털 set-top-box 없이는 아날로그 TV 수신기로 디지털 방송을 수신할 수 없기 때문에 시청자 보호를 위해 이 조치는 당연한 것이라고 주장하고 있다. Dual-carriage rule과 함께 FCC는 케이블 운영자가 고화질 디지털 시그널(high-definition digital signal)을 임의적으로 훼손하는 일이 없도록 규제하는 규정도 통과시켰다. 케이블 운영자들은 지상파 방송이 제공하는 HD 디지털 시그널을 그대로 전송해야 한다. 즉, 케이블에 지상파 방송의 프로그램을 아날로그와 디지털 모든 형식으로 전송하면서 또한 지상파 방송의 디지털 시그널도 정상적으로 전송해야 함을 명시한 것이다.
이번 의무전송 조항들은 오직 케이블 운영자들에게만 적용되고 케이블에 콘텐츠를 제공하는 800여 개에 달하는 ABC, NBC, CBS 그리고 Fox의 계열사(affiliates)들은 규정에서 자유롭다. 이는 지난 1992년 제정된 Cable Act와 연관이 있다. 1992년 제정된 이 법에 따르면, 의회는 모든 케이블 운영자에게 지상파 방송사의 시그널을 협상을 통해 돈을 내고 재전송하거나 아니면 방송사에서 정해 주는 프로그램들을 받아 무상으로 전송하거나 둘 중 하나의 방법으로 TV 시그널을 송신하여 수신하도록 했고, 미 대법원이 이를 지지하였다. 이렇게 탄생한 것을 의무전송법(must-carry law)이라고 한다. 케이블 방송사들은 지상파 방송 시그널을 자신들의 케이블을 이용해 해당 지역에 의무적으로 전송해야 한다. 이 법으로 인해 작은 방송국에 소속된 계열사들이나 규모가 작은 독립방송사, 그리고 영어가 아닌 타 언어로 방송하는 곳이 의무적으로 전송하게 되었다. 또한 PBS 같은 공익을 목적으로 하는 TV 방송사 들의 시그널 역시 의무전송이 되도록 법적으로 강제되었다. 즉, 케이블 운영자들은 기본적으로 콘텐츠 생산자가 아니었기 때문에 지상파 방송국과 기타 콘텐츠 제작자들로부터 콘텐츠를 받아 전송해야 하는 한계가 있었고, 의무전송 규정으로 인해 케이블 운영자들 스스로 콘텐츠를 제작하더라도 의무적으로 일정 부분이라도 지상파 방송의 시그널을 받아 전송해야 하는 것이다. 이에 기반을 두어, 지상파 방송사들의 입장에서는 전체적인 디지털로의 전환 과정이 매끄럽지 않은 지금 디지털 방송만을 허용하면 자신들이 제작한 TV 프로그램들이 많은 시청자에게 제대로 전달되지 않게 될 것이 불을 보듯 뻔하기 때문에 지속적으로 FCC에 dual-carriage rule의 승인을 요청해 온 것이다. 이에 대해 케이블 운영자들은 시청자들이 디지털 set-top-box를 일정 수준 이상으로 구비해 디지털 방송을 시청하는 데 무리가 없어질 때까지만 아날로그 방식으로의 전송이 강제되어야 할 것이라고 주장했다. 실제로, 앞에서 밝혔듯이 이번 의무조항은 2009년 향후 3년간만 유효하다.
지상파 방송사들의 의도가 어느 정도 반영된 규정이기는 하지만 한편에서는 궁극적으로 이번 FCC의 결정은 케이블 산업의 정치적인 승리라고 보는 견해도 만만치 않다. 기존의 FCC 룰은 3년간의 유예를 두는 게 아닌 디지털 전환이 일반화될 때까지 항구적으로(permanently) 아날로그-디지털 동시방송을 하게끔 강제하는 것이었으나 NCTA(National Cable Telecommunication Association) 등 케이블 단체들 의 강력한 로비와 소송의 위협으로 인해 3년으로 그 수위를 조절한 것이다(3년의 기간은 NCTA가 제시 하였다). 케이블 업계에서는 Kevin Martin의 원안은 법정 소송으로 가는 티켓이 될 것이다라며 반발 했었다. FCC의 디지털 전환 방침에 따라 디지털 방송을 준비하던 케이블 업계에 아날로그-디지털 동시방송은 큰 부담인 것이다. NCTA는 9월 초, 디지털 전환을 돕기 위해 소비자 디지털 방송 교육 캠페인에 약 2억 달러에 달하는 예산을 투입하기로 했었다. FCC로서는 안정적인 디지털 전환을 위해 정부와 케이블 산업 간의 조화가 필요한 시기였고 따라서 엄격하게 적용할 예정이었던 dual-carriage rule을 수정할 수밖에 없었다는 것이다. 케이블 업계는 이번 FCC의 결정을 환영하면서 dual-carriage rule의 양보와 모든 콘텐츠의 디지털 포맷 으로의 전환이라는 당면과제를 어느 정도 유예 받는 효과까지 누릴 수 있게 되었다며 반기고 있다. NCTA의 Presi- dent Kyle McSlarrow는 FCC가 시대를 거스르는 결정을 내리지 않은 데 대해 매우 기쁘게 생각하며 당장의 법정분쟁은 일어나지 않을 것으로 본다고 하였다. 실제로, 아날로그 방송에 더욱 의존하고 있는 군소 케이블 운영자들이 이번 결정으로 큰 수혜를 받게 되었다. 디지털 전환 유예의 효과뿐만 아니라 FCC는 아날로그-디지털 동시방송으로 재정적인 그리고 설비 측면에서의 부담까지 안게 될 작은 케이블 업체들을 위해 또 다른 구제방안까지 제시하였는데, 현재 522MHz 또는 그 이하의 전송 능력을 가진 케이블 업체들에게는 면제를 요청할 수 있는 기회를 부여키로 한 것이다. 디지털 전환을 위해서는 전송 능력을 최소 750MHz에서 860MHz 그리고 그 이상으로 업그레이드해야 한다. 물론 이러한 조치들에 대해서 비판적인 의견도 있다. FCC의 커미셔너인 Jonathan Adelstein은 비록 이번 결정에 찬성하기는 했으나 부분적으로는 일부 구제 조건들이 군소 케이블 운영자들에게 크게 도움이 되지 않을 것 같다는 우려 섞인 발언을 했다. 특히 군소 케이블 운영자들을 대변하는 ACA (American Cable Association)의 President 겸 CEO인 Matthew Polka는 성명을 내고 이번 결정이 군소 케이블 업체들에게 문을 닫으라는 것과 같다며 아날로그-디지털 동시방송을 위한 설비와 인건비는 각 운영자별 총 약 15만 달러를 초과할 것이라며, 이는 군소 업체들에게 상당한 부담을 줄 것이라고 경고 했다.
앞으로 논란이 될 것으로 예상되는 이슈는 공영방송에 대한 케이블 업계와 APTS(Association of Public Television Stations) 그리고 PBS(Public Broadcasting Services) 간에 맺어졌던 2005년 합의에 관한 것이다. 지난 2005년 이들 단체들은 케이블 운영자들과의 합의에서 케이블 방송은 TV 방송이 디지털로 전환된 이후 각 로컬 공영방송국들로부터 4개까지의 프로그램을 받아 전송하기로 합의했었다. 문제는 디지털 전환 이후 아날로그 방송이 계속 이어지리라는 경우까지 생각하지는 않았던 데 있다. 아날로그- 디지털 동시방송이 2009년 이후에도 이루어질 것을 예상하지 못했기에 그 이후 아날로그 방송에 공영 프로그램을 얼마나 방송하느냐에 대한 논의가 없었던 것이다. 이번 FCC의 결정에 따라 케이블 운영자들은 디지털 set-top-box가 완전히 보급될 때까지 디지털 시그널을 다시 아날로그 포맷으로 바꾸어 전송하게 될 것이다. 미국 전역의 368개 공영 TV 방송국들은 케이블 채널을 통해 프로그램을 방송할 수 있는 권리를 보장받고 있다. 이제, 아날로그 방송이 2009년 이후에도 당분간 이어지게 됨으로써 dual-carriage 시대에 공영 TV 방송을 위한 규정이 다시 정해져야 할 필요성이 생긴 것이다.
그러나 NCTA가 FCC에 제안하여 결국 통과된 이번 dual-carriage rule에는 이에 대한 논의가 없다. 케이블 업계가 2005년 합의에 따라 디지털로 전송하기로 되어 있는 공영방송 시그널을 아날로그로 전환하여 방송하고 디지털로는 전송하지 않을 수도 있다. 이에 대해 FCC는 현재 이 문제에 대한 입장이 정리되지 않았다는 말만 되풀이하고 있고, NCTA와 공영방송 단체들 역시 논평을 자제하고 있다. NCTA의 커뮤니케이션 담당 부사장 Brian Dietz는 "NCTA 는 APTS, PBS와 디지털 전환 과정에 있어, 그리고 그 이후에 있어 공영방송 프로그램을 전송하는 데 대한 합의한 바 있다"라는 애매한 말을 하였다. 현재 예상되는 시나리오는 두 가지이다. 하나는 케이블 업계가 2005년 합의와 FCC의 새로운 규정을 따라 공영방송 시그널이 디지털과 아날로그 모든 방식으로 전송되는 경우이다. 이는 공영방송이 가장 바라는 것이다. 다른 하나는, 만약 정부가 공영방송사들에게 정부의 안을 따르라고 강요할 경우로, 공영방송사들은 기존의 아날로그 채널과 단 하나의 디지털 방송 프로그램 전송 권한을 받게 될 것으로 예상되고 있다. 이는 4개의 프로그램 전송을 약속받은 2005년 합의에 배치되는 것이다. FCC가 현재까지는 어떻게 이를 조정할지 알 수 없으나 그 결과에 따라 NCTA 와 공영방송사들이 반발할 가능성이 크다.
FCC의 이번 결정으로 지상파 방송사들과 케이블 운영자들, 그리고 공영방송사들까지 자신들에게 미칠 영향을 계산하는 데 여념이 없다. 그러나 그에 상관없이 이번 결정의 바탕에 있는 기본은 최선을 다해 2009년까지 디지털 전환을 이루고 최대한 많은 이들이 디지털 방송의 수혜자가 될 수 있도록 하려는 FCC의 의지가 담겨 있다. 이번 결정은 사실 2009년 디지털 전환의 의미를 퇴색시킬 수도 있는 결정 이라고 볼 수 있으나 현재 여러 가지로 2009년의 완전한 디지털 전환이 어렵지 않느냐 하는 의견과 징후들을 고려한 FCC의 고육지책으로 보는 것이 타당할 듯하다. 그대로 강행할 경우 다른 무엇보다도 일반 시청자들에게 가장 큰 피해를 줄 수 있기 때문이다. 현재로서는 케이블 업계나 방송 업계 모두 환영의 뜻을 보이고 있으니 그 파급효과가 어떻게 나타날 것인지는 몇 년 후에 지켜볼 일이다.
한편, 이번 결정과는 별개로, 마찬가지로 위원 전원 일치의 찬성으로 FCC는 케이블 MSO에게 그들의 경쟁자인 위성방송 프로그램 공급자와 네트워크들이 프로그램 방송을 위해 케이블을 이용할 수 있도록 허용해야 하는 규정(Program Access Rule)에 대한 기간을 3년에서 5년으로 연장하는 데 합의했다. 원래 올해 10월 5일에 끝나기로 되어 있는 이 규정은 비디오 콘텐츠 전송 시장에서의 보다 실질적인 경쟁력을 확보하기 위해 꼭 필요하다는 의견이 제시된 끝에 2012년까지로 연장되었다. FCC의 커미셔너 Michael J. Copps는 이 규정이 1992년의 Cable Act의 가장 성공적인 부분 중 하나로, 만약 이 규정이 없었으면 우리가 아는 위성방송 산업은 이미 사라졌을 것이라고 했다. 이 결정 역시 산업 보호와 경쟁력 확보라는 측면에서 고려되었으나 한편으로는 시청자들에게 보다 많은, 다양한 채널의 선택권을 부여 하려는 FCC와 미국 정부의 의지가 반영된 것이다.
● 참고 - Baumgartner, J. (2007, September 12). FCC OKs dual carriage rules. Cable Digital News. - Boliek, B. (2007, September 12). Analog, digital a must for cable. The Hollywood Reporter. - Fulton III, S. (2007, September 19). FCC adopts compromise on ‘Must-Carry’ provisions for cable TV. BetaNews. - Friedman, W. (2007, September 14). FCC digital rules may shot down small cable companies. MediaPost Publications. - Hearn, T. (2007, September, 11). Martin forced to dump his dual carriage plan. Multichannel News. - Hearn, T. (2007, September 14). Did FCC blow up cable''s public TV deal? Multichannel News.
● 작성 : 이양환(사우스캐롤라이나 대학 박사과정, yanghwanlee@gmail.com)
출처 : KBI 동향과분석 제15호(통권 260호)
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