FCC(2007, 3/5) 개정 ‘케이블 텔레비전 사업허가권 심사제도’상세 내용
FCC는 지난 3월 5일 전화 사업자들과 기타 신규 영상 사업자들의 케이블 사업 허가권 취득을 용이하게 하기 위한 명령문(‘order’)을 최종적으로 공표하였다. 총 109페이지, 157절로 구성된 이번 명령문은 궁극적 으로 케이블 시장의 경쟁력 제고와 브로드밴드 산업의 발전이라는 FCC의 목표에 방해가 되는 ‘불합리한 방해물(unreasonable barriers)’을 제거하기 위해 공표되었다. 즉, FCC의 이번 개정은 “지방 사업 허가권 자(Local Franchising Authorities, LFAs)들은 케이블 사업자들에게 독점적인 허가권을 부여할 수 없고 불합리하게 신규 허가를 거부할 수 없다”는 Communication Act의 제 621(a)(1)항과, 방송 산업 인프라에 대한 투자에 방해가 되는 장애물들을 제거하고 시장에서의 경쟁촉진으로 브로드밴드 망의 구축을 가속화 해야 함을 규정하고 있는 1996년 Telecommunicatio Act의 제706항에 근거하여, 불합리한 거부권 행사뿐 만 아니라 나아가 허가권 발급의 지연과 허가 내용의 불합리한 조건들까지도 사전에 막으려는 의도를 가지고 있다. 지방 케이블 사업에 대한 허가권을 가진 주 정부의 당국자들과 기존 케이블 사업자들은 이 명령문 속의 규정들로 인해 지방정부 관리감독권의 약화, 공공 채널과 정부 채널에 대한 투자 감소 등이 예상된다며 반발하고 있고 소송을 제기할 움직임도 보이고 있다. 공화당 지지자들과 민주당의 반대자들 간의 논쟁도 이어지고 있는데, 과연 이 명령문으로 인해 FCC가 각 주의 케이블 사업 허가 과정에 개입하여 실질적으로 주 정부의 케이블 사업 허가권이 연방 정부의 지배 아래 놓이게 되는 것이 아닌가의 여부에 논쟁의 초점이 모아지고 있다. 이번 FCC의 명령문은 서문과 배경 설명을 간략히 하고 새롭게 제시된 감독 기준들을 설명하는 데 그 대부분을 할애하고 있다. 전문에 나타난 개정의 배경과 허가 과정의 불합리한 조건들, 그리고 그 개정 내용들을 순서에 따라 간략히 설명한다. (전문: FCC 홈페이지, http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-06-180A1.pdf)
서문(Introduction)
현재 전화 사업자들은 케이블 시장에서, 케이블 사업자들은 전화통신 시장에서 각각 음성(voice), 고속 인터넷(high speed Internet), 그리고 영상(video) 서비스를 일컫는 ‘triple play’ 서비스를 고객들에게 제공하기 위해 경쟁하고 있다. FCC는 이러한 서비스들을 중심으로 한 상호 경쟁이 가격 인하와 서비스 질의 향상이라는 측면에서 장기적으로 소비자들에게 이익이 될 것으로 생각하고 있다. 그러나 앞에서 언급했듯이, FCC는 현재 주 정부 관할 하의 지방 케이블 사업 허가 과정이 새로운 사업자 들이 케이블 시장에 들어와 공정하게 경쟁하는데 걸림돌이 되고 있다고 판단하고 있다. 이미 Communication Act 등에서 사업 허가권을 가진 주체가 사업 신청자들을 평가할 때 해야 할 것과 하지 말아야 할 것 등을 규정하고 있음에도 불구하고 현재의 사업 허가 과정은 예상보다 훨씬 복잡하고 소모적 으로 진행되고 있으며, LFAs의 불합리한 요구들과 결정 과정의 지연 등은 진일보한 브로드밴드 서비스 위한 기반시설에 대한 투자를 저해하는 등 FCC의 사업 진행 방향과는 배치되는 모습을 보이고 있다는 것이다. 나아가, FCC는 불합리한 사업 허가권 심사 과정이 다채널 영상 미디어(Multichannel Video Programming Distribution, MVPD) 시장에서의 경쟁을 장려하고 있는 의회의 결정 역시 부정하고 있다고 보고 있다. 따라서 불합리한 진입장벽을 제거하고 브로드밴드당 구축을 위한 투자 증진을 위해 FCC가 나서야 할 필요가 제기되었고, 그에 따라 새로운 규정과 가이드라인이 포함된 명령문이 발표되었다. FCC는 이 명령문이 전화 사업자와 같은 새로운 경쟁자들이 케이블 시장에 보다 용이하고 신속하게 진입할 수 있게 만들 것이며, 나아가 FCC에서 규정하고 있는 브로드밴드 서비스 확산의 목표에 부합하는 환경을 조성할 수 있기를 기대하고 있다.
배경(Backgroud)
명령문의 배경 설명은 기존의 Communication Act에 삽입되어 있는 케이블 사업자들과 그 서비스에 관한 제621항의 내용과 2005년에 FCC가 발표한 ‘지방 사업 허가권에 관한 입법 공지(Local Franchising Notice of Propose Rulemaking)’, 그리고 현행 케이블 사업 허가권 심사 과정에 대한 간략한 내용을 담고 있다. 앞의 두 법조항에 관련된 내용은 이번 명령문의 법적 당위성을 제시하고 있으며, 현행 심사 과정에 대한 내용은 현재 실행되고 있는 과정이 얼마나 불합리하고 비효율적인지를 설명하고 있다.
1. Communication Act 제612항의 내용
1984년 Cable Act에 의해 기존의 Communication Act에 추가된 제612항은 케이블 사업자로 케이블 서비스를 제공하고자 하는 신규 사업자들에게 요구되는 의무사항을 규정하고 있다. 세부항목 제612(b) (1)항은 사업 허가권 없이는 케이블 사업자들의 특정 지역 내 케이블 서비스가 불가함을, 제612(a)(1)항은 사업 허가권 심사에 관한 권한을 LFAs에게 부여함을 명시하고 있다. 제612(a)(1)항의 본래 목적은 사업 허가권 심사 과정에서 LFAs의 역할을 기술하는 데 있었으나 그 의미가 LFAs에게 오용되고 있다고 판단, FCC는 곧 연방의회에 지방 각 주의 비디오 시장의 경쟁력 강화를 위해 의회가 LFAs의 잠재적 케이블 서비스 사업자들에 대한 불합리한 사업 허가권 거부 행위를 막아야 한다는 내용의 보고서를 제출했다. 그리하여 1992년 Cable Television Consumer Protection and Competition Act를 통해 제621(a)(1)항은 “사업 허가권자들은 규정에 따라 관할 구역 내에서 1개 혹은 그 이상의 사업자 허가권을 교부할 수 있으나, 타 경쟁 사업자의 진입을 막는 독점적인 허가권 교부는 있을 수 없고 새로운 사업자들의 허가권 신청을 불합리하게 거부할 수 없다”는 내용으로 개정되었다. 의회는 특정 지역에서 여러 이유로 인해 하나의 케이블 사업자가 독점적으로 시스템을 운영해 온 결과, 케이블 텔레비전 시장의 경쟁이 거의 이루어지지 않아 왔고, 그에 따라 소비자들은 보다 나은 케이블 사업자들로부터 서비스를 받을 기회를 잃었다는 것에 주목했다. 따라서 의회는 지방 정부의 케이블 사업 허가권 교부에 관한 권한을 줄임으로써 케이블 시장에서의 경쟁을 촉진할 수 있을 것으로 생각하였다. 개정된 조항을 통해 의회는 하나의 케이블 사업자보다는 2개의 사업자가 서로 경쟁함으로써 더 큰 이익을 얻을 수 있음에 착안하여 LFAs에 기존에 있는 케이블 사업자에 두 번째 사업자를 추가하여 경쟁할 수 있는 환경을 만들도록 하였다. 비디오 시장에 서의 경쟁 촉진은 독점 케이블 사업자의 지나친 성장을 억제하고 소비자들에 대한 서비스를 강화할 수 있는 수단이 될 수 있음을 인정한 것이다. 개정된 제612(a)(1)항은 또한 LFAs에 의해 허가권 신청이 거부 된 신청자들은 재심을 요구할 수 있음을 제635항에 의거하여 명시하고 있다.
2. 케이블 사업 허가권에 관한 입법 공지
(Local Franchising Notice of Propose Rulemaking) 제612(a)(1)항에 의해 LFAs에 부과된 사업 허가권 심사 과정의 제한에도 불구하고 FCC는 현재 시행되고 있는 허가권 심사 과정이 여전히 불합리한 진입장벽을 쌓아 새로운 사업자들이 MVPD 시장으로 진입하는 것을 방해하고 있다고 판단하였다. 그리하여 2005년 11월에 FCC는 LFAs가 불합리하게 신규 허가권 신청 자들에게 거부권을 행사하여 FCC와 연방의회의 ‘방송 산업 내 경쟁 촉진’과 ‘브로드밴드 망의 구축’이라는 궁극적 목적을 저해하고 있는지 아닌지 판단하기 위해 ‘지방 사업 허가권에 관한 입법 공지(Local Franchising Notice of Propose Rulemaking)’를 발표하였다. 공지를 통해 FCC는 현재 LFAs의 수, 현재 까지의 케이블 사업 허가권 신청 건수, 그리고 진행 중인 허가권 협상 수를 파악하고자 하였다. 또한 FCC 는 사업 허가권 신청에서 발급까지 걸리는 평균 시간, 그리고 LFAs들이 시간 지연을 하는지에 대한 여부, LFAs들이 제시하는 의무조항들이 기존에 있는 케이블 사업자들에게 적용되는 조항들과 동일한지에 대한 여부, LFAs들의 서비스 확장에 대한 의무규정(build-out requirements)이 진입장벽을 만드는가에 대한 여부, 신규 케이블 서비스 신청자들의 허가권 취득에 불리하게 작용할 수 있는, 케이블 서비스와는 무관한 금전적인 요구에 대한 예시들, 그리고 전체적으로 현재 진행 중인 과정들과 의무조항들이 기존의 케이블 사업자들을 포함한 케이블 사업자들에게 적절한 것인지 등에 대한 정보를 수집하였다. ‘지방 케이블 사업 허가권에 대한 입법 공지’는 케이블 텔레비전 시장에서 보다 활발한 경쟁 촉진 체제를 만들기 위한 FCC의 의지 표현으로 해석할 수 있다. 결국, FCC는 Communication Act의 제612(a)(1)항이 FCC에게 사업 허가권 심사 과정이 사업 허가를 신청한 잠재 사업자들에게 부당하게 영향을 미치지 않는다는 것을 보장하기 위한 규정을 만들 수 있는 권한을 주고 있음을 근거로, 현행 허가권 제도가 가진 문제점을 해결하기 위한 해법을 찾는 작업을 시작 했다. Telecommunication Act의 제706항 역시 FCC가 기반시설 투자에 걸림돌이 되는 요소를 제거하고 경쟁을 촉진시켜 브로드밴드 망을 구축하는 데 도움이 되는 제도적 장치를 만드는 것을 권하고 있기 때문에 FCC가 사업 허가권 문제를 재논의할 수 있는 법적 기반이 되었다. 현재 케이블 시장에 들어오려 하는 신규 사업자들은 영상뿐만 아니라 음성과 데이터 서비스까지 제공하고 있기 때문에(triple play), 이들의 성공적인 진입은 새로운 브로드밴드 서비스를 정착시키는 데 직접적으로 영향을 줄 것으로 기대되고 있다. 따라서 FCC는 신규 사업자들의 시장 진입에 방해가 되는 현행 사업 허가권 심사 제도의 문제점에 대한 원활한 논의를 위해 법적 근거를 제시하며 명령문의 당위성을 제시 하고 있다.
현행 사업 허가권 심사 과정(The Franchising Process)
수집된 정보들을 분석해 본 결과, 허가권 심사 과정들은 각 주마다 상이했고, 각 주의 허가권 심사 주체인 카운티(counties)들과 지방 자치단체 (municipalities)들의 심사 기준 또한 각기 달랐다. 독자적인 케이블 법령을 가지고 케이블 텔레비전 사업 허가권을 심사하고 있는 카운티나 지방 자치단체들도 있지만, 개별 신규 신청자들별로 그때그때 심사를 진행하고 있는 곳도 있었다. 몇몇 LFAs는 공식적 혹은 비공식적 컨소시엄을 만들어 공동으로 허가권 심사를 진행하고 있기도 하다. 이에 따라, 여러 주에서 케이블 사업 허가권 신청을 한 신규 사업자들은 이 모든 상이한 법률적인 조항들 이 내세우는 기준들을 충족시켜야 하는 부담을 안게 되었다. 또한 기준을 충족시키려 하더라도 그 과정들 은 많은 시간과 예산이 필요한데, Verizon의 경우 영상 서비스를 위해 2,500~ 3,000건에 달하는 개별 허가 권이 필요할 것으로 예상했고, AT&T는 ‘Pro- ject Lightspeed’ 서비스를 위해 2,000개의 지역 사업 허가권 이 필요하다고 말했다. 이러한 예측들은 결국 신규 사업 신청자들에게 엄청난 부담을 안겨 주고 있고, 애써 모든 과정을 만족시키더라도 LFAs가 허가권 발급을 불합리하게 거부할 가능성마저 있기 때문에 부담은 점점 증폭되고 있다. 몇몇 주에서는 이러한 케이블 허가권 심사 과정의 문제들을 인식하고 신규 가입 신청자들의 허가권 심사 과정을 신속하게 하기 위한 개선의 노력을 보이고 있긴 하다. 물론 이러한 노력들이 각기 개별적으로 이루어지고 있어 한계점을 가지고 있긴 하지만, 개별 주에서의 허가권 심사 과정이 좀더 일관되고 주 상호 간에 적용될 수 있도록 노력이 이어지고 있다. FCC는 이러한 움직임들이 신규 사업자들을 지원하여 소비자들에게 개선된 케이블 서비스를 좀더 빨리 제공하기 위해 일어나고 있다는 점에서 긍정적으로 평가 하고 있다. 텍사스 주 정부는 이미 2005년에 사업 신청서 접수로부터 17일 이내에 케이블 사업 허가권을 발급할 수 있도록 기간을 단축토록 허가권 발급 주체인 텍사스 공공사업 위원회(Texas Public Utility Commission)에 지시하였고, 인디애나,캔자스,사우스캐롤라이나,뉴저지,노스캐롤라이나 그리고 캘리포 니아 주에서도 지난 2006년 사업권 허가의 신속한 처리를 통해 제도를 개선하고자 하는 법률을 통과 시켰다. 버지니아의 경우 주 전체에 적용되는 심사 기준을 만들지는 않았지만 주 내 허가권 심사 주체들에 게 동일한 시간 내에 허가권 심사 과정을 끝마치도록 의무화하였고, 미시간 주에서는 LFAs들이 30일 내에 허가권 심사를 끝내야 하고 LFAs들이 만든 별도 규정을 없애도록 하는 법을 입법하였다. 물론 플로리다에 서는 국무장관의 허가 아래 신규 사업자를 허가할 수 있고 불합리한 서비스 확장에 대한 의무규정(Build- Out)을 없애며 서비스 시행 계획 등을 명시하지 않아도 됨을 포함한 개정안이 결국 통과되지 못했고, 루이 지애나 주에서는 주지사가 개정안에 대해 거부권을 행사하기도 했다. 메인 주와 미주리 주에서도 논의 되던 개정안이 반대에 부딪혀 무산되었다.
토의(Discussion)
FCC는 신규 허가권 신청자와 현 케이블 사업자들, LFAs, 소비자 등을 통해 얻어진 정보를 분석한 결과 FCC는 현재의 케이블 사업 허가권 심사 과정에 불합리한 진입장벽이 있어 신규 사업자의 진출을 부당 하게 막고 있다는 결론을 도출하고 FCC의 명령문 공표와 관련된 행위들이 법적, 당위적으로 정당함을 앞선 내용에서 주장하였다. 즉, FCC는 제612(a)(1)항에 의거, LFAs의 불합리한 행위들에 의한 일련의 문제점을 지적할 수 있는 권리를 가지고 있고 그 문제점을 해결하는 데 있어 Telecommunication Act 의 제706항의 목표들(경쟁력 제고, 브로드밴드 망 확충)을 고려할 수 있는 자격을 갖추고 있음을 확인하였다.
이를 바탕으로 FCC는 현 시점에서 FCC가 나서지 않는다면 신규 사업자들에 의한 경쟁력 있는 영상 서비스의 제공이라는 목표가 흔들릴 것이 자명하다는 판단 아래 현재 LFAs의 통제에 있는 사업 허가권 심사 과정을 감독할 새로운 기준을 제시하였다. 새로운 감독 기준을 제시하기 전에 본 명령서는 앞에서 간략히 언급되었던 문제들을 구체적으로 제시하고 있다. 즉, 현 케이블 시장에서 사업자들 간의 경쟁은 전무하고, 이는 LFAs의 통제 아래 있는 현행 사업권 심사제도의 문제점에서 기인하고 있으며, 본질적으로 그 문제점들은 신규 사업자의 진입을 막아 케이블 시장에서의 경쟁 촉진과 브로드밴드 망의 확충이라는 큰 국가적 목표를 실현하는 데 방해가 되고 있음을 직시하고 신규 가입자의 진입을 막는 여섯 가지 주 요인들을 자세한 예들과 함께 제시하였다. 각 요인별로 쟁점들을 정리하면 다음과 같다.
1. 사업허가권 심의 과정, LFAs(Local Franchising Authorities)에 의한 지연
FCC의 자료들은 불필요하고 이해하기 힘든 심사 지연이 신규 사업자의 케이블 서비스를 막고 있음을 보여 주고 있다. 현재 진행되고 있는 심사 과정은 평균 8~16개월씩 지연되고 있는데, 예를 들면 Verizon 은 2005년 3월까지 113개의 허가권 신청을 해 놓고 있었으나 2006년 3월까지 LFAs들은 겨우 10개의 허가 권을 발급하였을 뿐이다. 다시 말하면, 90% 이상이 1년 내에 끝나지 않고 있다는 것이다. Verizon은 이에 대해 지연들은 종종 ‘의무 대기 기간(mendatory waiting period)’ 때문이라고 밝혔다. BellSouth 역시 각각 의 20개 케이블 사업 허가권 신청을 받는데 평균 10개월 이상이 소요되었다고 밝혔다. BellSouth에 의하면, 불필요한 지연이나 별도 의무 규정이 없는 조지아 주에서는 사업 신청 허가가 일찍 났다고 한다. 기타 다른 사업 신청자들의 경우도 별다를 바 없어, 사업 허가권을 받는 데 오랜 시간을 허비하고 있었다. 심의 지연은 신청자들에게 큰 부담이 되고 있는데 그 이유 중 하나가 사업 허가 신청서가 좀처럼 명확히 거부되지 않는다는 데 있다. 빨리 거부가 된다면 제635항에 의거하여 재심의라도 요구할 수 있으나 오히려 심의 시간은 더 길어지는 경향마저 있었다. 결국, 신규 사업자들은 허가 조건이 비록 부당하다고 느낄지라도 또 다른 지연을 막기 위해 부당한 심의 조건들을 받아들일 수밖에 없었다. 이러한 심의 지연은 기존 케이블 사업자들이 새로운 경쟁을 위한 준비를 할 수 있는 시간을 벌어 주고 있어 신규 사업자들의 시장 개척을 더욱 어렵게 하고 있다. 이러한 심의 지연의 증거들에도 불구하고 기존 케이블 사업자들과 LFAs들은 사업 허가권 심의는 얼마 든지 빨라질 수 있으며, 심의 지연의 주 원인은 신규 허가권 신청자들의 부적절한 행위들 때문이라는 주장을 하고 있다. 미네소타 주의 경우 8주 만에 허가권이 발급된 경우도 있다고 주장하고 있으나, FCC는 그러한 경우는 예외적인 경우라 막지 못하고 있다. 오히려 FCC는 대부분의 LFAs이 잠정적인 심의 기간 의 한계마저 두지 않고 있으며, 있다 하더라도 기간이 길다고 보고 있다. 이는 심의 과정에서 진입장벽을 높이는 데 큰 원인이 되고 있다. 기존의 케이블 사업자들과 LFAs들은 만약 신규 허가권 신청자들이 기존 사업자들에게 적용되는 동일한 조건을 수락한다면 심의 과정이 좀더 빨라질 수 있다고 주장하고 있다. 그러나 FCC의 견해는 이에 대해 매우 부정적이다. 그 이유로, 신규 사업자들이 처한 현실은 기존 사업자들이 사업 허가권을 받을 당시와는 매우 다르며, 대부분의 경우 기존 사업자들에게 적용되는 조건들은 터무니없이 높은 진입 비용을 요구 하고 있어 받아들이기 힘들다는 것이다. 기존 사업자들과 LFAs들이 내세우는 이러한 조건들은 신규 사업자들의 시장 진입을 사실상 방해하고 있다는 것이 FCC의 입장이다. 기존 케이블 사업자들은 신규 허가가 지연되고 있는 이유로 많은 허가권 신청 서류들이 심의 기준을 충족키시지 못하고 있는 점을 들어 허가권 신청자들의 진정성(seriousness) 부족을 꼽고 있는데, FCC는 이 역시 이유가 불충분하다고 보고 있다. 많은 시간과 예산 그리고 복잡한 과정이 뒤섞여 있는 현행 사업 허가권 심의 제도를 감안하면 신규 가입자들에게 한 번에 몇 천 개의 허가 신청서를 완벽히 작성하기를 바라는 것 자체가 무리라는 것이다. FCC는 신규 허가권 신청자들이 아직 시장에 진입할 자격을 갖추고 있지 못하고 있고 따라서 허가를 해 주더라도 초기 단계 서비스에 문제가 있을 것이기 때문에 심의 지연 문제 자체는 큰 문제가 아니라는 기존 케이블 사업자들의 주장 역시 받아들일 수 없다는 입장이다. 그 이유로, 심의 통과 여부 자체가 불명확한 현실에 어느 신규 사업자가 허가도 받기 이전에 서비스에 필요한 모든 단계들을 위한 투자를 할 수 있겠느 냐는 주장이다. 오히려 더 빠른 허가권 발급으로 인해 신청자들이 서비스에 필요한 모든 것을 준비할 수 있는 시간을 벌어 줄 수 있는데, 그 예로 텍사스 주에서 Verizon은 30일 이전에 케이블 사업 허가권을 발급받을 수 있었고 그 결과 45일 내에 그들의 서비스를 텍사스 주 21개 전 커뮤니티를 대상으로 시작할 수 있었다. 위와 같은 이유들로 FCC는 심의 지연에 대한 기존 케이블 사업자들과 LFAs의 주장을 받아들일 수 없고, 따라서 심의 지연을 막을 기준을 제시할 수밖에 없다는 입장이다.
2. 서비스 확장 의무의 영향(Impact on Built-Out Requirements)
신규 케이블 사업 허가권 신청자들에게 있어 서비스 확장과 관련한 의무조항들은 가장 큰 방해물로 인식 되고 있다. 예를 들어, 캘리포니아 커뮤니티 컨소시엄은 Verizon에 사업 허가권을 발급받기 이전에 Verizon의 전화 서비스 가능 지역이 아닌 다수 커뮤니티의 모든 세대에도 서비스가 가능하도록 서비스 영역을 확장하도록 요구하였다. Qwest의 경우 8개 지역에서 서비스 확장에 대한 무리한 요구로 인해 사업 허가권을 결국 포기하였다. Qwest의 입장에서 신규 케이블 서비스를 위해 서비스 지역을 무리하게 확장하는 것은 재정적으로 전혀 실현 가능하지 않았다. 많은 경우, 기존의 케이블 사업자들이 현재 서비스 하고 있는 동일한 수준의 서비스 영역을 커버해야만 하도록 신규 가입자들에게 요구하고 있는데(level- playing-field), 이는 신규 서비스 신청자들의 재정적 부담과 위협을 가중시키는 효과가 있어 지금까지 성공적으로 허가권 심사 과정을 지연시켜 왔다. 실제적으로 기존의 케이블 사업자들과 동일한 수준의 시장 점유율을 달성할 수 있다고 보장할 수가 없기 때문에 신규 사업자에게 무리가 따르는 무분별한 확장을 기대하는 것은 무리다. 오히려 작은 시장에서 성공 가능성을 타진한 이후 사업 확장을 하는 것이 신규 사업자들에게 더 타당한 방법일 것이다. FCC의 서비스 확장 의무 규정에 대한 부정적인 견해는 여러 연구들에 의해 지지되고 있다. 연구들에 따르면 이 의무 규정들은 기존 케이블 사업자들에게만 이익이 되며 결국 소비자들의 복지 측면에서 부정적으로 영향을 미칠 것이며 비효율적인 경쟁 체제와 높은 이용료 부담을 지운다는 것이다. 또한, Phoenix Center의 연구도 이 의무조항들이 신규 가입을 막는 역할을 할 것이며 브로드밴드 망 확충이라 는 연방 정부와 주, 그리고 지방 정부들의 목적에도 부합하지 않음을 보여 주고 있다. 기존의 케이블 사업자들과 LFAs는 서비스 확장 의무조항이 영상 산업의 확장과 모든 세대에서 서비스를 받아 볼 수 있게 하는데 필수조건이라는 주장을 펴고 있으나, FCC는 결론적으로 신규 사업자들에게 부과 되는 무리한 서비스 확장에 대한 의무조항들(universal build-on requirements)에 대해 반대 입장을 분명히 하고, 오히려 명백히 그 반대의 효과들, 즉 신규 사업자들의 진입을 막아 경쟁을 저하하고 결국 소비자들의 부담만 가중시킨다는 점을 직시하였다. FCC는 또한 케이블 사업자들 또한 음성 서비스를 시작할 때 동일한 기준을 적용받고 있다는 케이블 사업 자들의 주장에 대해서도 영역이 다르고 따라서 세부 내용이 다를 수 있다는 점에서 그 설득력이 부족하다 는 견해를 밝혔다.
3. 영상 서비스와 관련 없는 LEAs의 요구들
FCC는 한편, LFAs가 사업 허가권 심사 과정에서 영상 서비스 사업과는 전혀 관계없는 요구를 신규 사업 자들에게 하는 경우가 있다고 밝혔다. 예를 들면 Verizon의 경우, 많은 커뮤니티들에게서 가로등 설치, 배선 공사, 휴대폰 수신탑 건설, 시 고용자들을 위한 휴대폰 제공, 주차장 건설, 무료 무선 브로드밴드 서비스 제공 등의 요구를 받았다. AT&T의 경우는 새로운 레크리에이션 센터의 건립과 새 수영장 건설을 요구받았다. FCC는 이러한 부당한 요구들 역시 신규 사업 허가권 신청자들의 부담을 가중시키는 요인으 로 보았다.
4. 사업 허가료(Franchise Fees)의 부과
합리적이지 않은 사업 허가료 부과 역시 케이블 사업 허가권 심사 지연의 원인이 되고 있었다. 사업 허가 료 부과와 관련해서 논점은 사업 허가료가 법으로 정해진 5% 이상을 요구하고 있는가(Communication Act 제622(b)항에 의거, 허가권자는 신규 사업 허가권 신청자에게 전체 수익 기준 5% 이상의 허가료를 받을 수 없다)와, 허가료 계산 과정이 적절했는가와 관련이 있다. 일례로, 버지니아 주는 신규 사업자에게 규정된 허가료 이외에 승인비(acceptance fees)를 별도로 요구했고, 다른 주에서는 컨설턴트 비용과 변호사 비용을 대신 내라는 요구도 있었다. 불명확한 사업 허가료 산정은 세 가지 측면에서 영상 산업의 발전을 저해한다고 FCC는 밝혔다. 즉, 몇몇 LFAs가 허가권 발급의 조건으로 허가료에 대한 불합리한 요구를 하고 있고, 때문에 신규 가입자들은 각각 의 커뮤니티에 들어갈 허가료를 정확히 산정할 수가 없고, 따라서 심의 과정이 지연되고 결과적으로 시장 진입이 어려워진다는 것이다. 결론적으로 FCC는 불합리적이고 명확하지 않은 사업 허가료 요구 역시 진입장벽을 만든다고 밝혔다.
5. 공공, 교육, 정부 채널(PEG)과 기관망(I-Net; Institutional Network)에 대한 의무 규정
LFAs의 PEG와 I-Net에 대한 불합리한 요구들이 케이블 사업 허가권 발급과 관련해 이루어지고 있었고, 이 또한 허가권 심의 과정의 지연을 초래하고 있었다. LFAs는 신규 사업자들에게 PEG 프로그램에 대한 재정 지원을 요구하면서도 그 돈이 어디에서 어떻게 쓰이고 있는지에 대한 회계보고서도 제공하지 않고 있었다. 플로리다 주는 PEG 설비를 위해 600만 달러를 요구하였고, 매사추세츠 주는 신규 사업자에게 10개의 PEG 프로그램 채널을 요구했다. 기존 케이블 사업자는 2개의 PEG 채널만을 제공하고 있었다. 또한, LFAs들은 I-Net과 관련한 부당한 요구를 하기도 했는데, 예를 들면 허가권 발급과 연계하여 시 고용자들에 대해 무료 핸드폰 제공, 교통 서비스를 위한 fiber-optic 서비스 등을 요구하고 있었다.
6. ‘Level-Playing-Field'' 요건의 적용
앞에서 언급했듯이, level-playing-field 요건의 적용은 신규 가입자들에게 기존 케이블 사업자들에게 적용 되고 있는 동일한 허가 조건을 강요하고 있다. 또한, 몇몇 LFAs가 이 의무조항을 법적인 근거도 없이 적용 하고 있는 사례도 발견되었다. 이 조항은 기존의 서비스 사업자들이 심의 과정에 참여할 수 있도록 하고 있기도 해 문제의 소지가 다분하다. 예를 들어, 미네소타 주의 심의 과정에는 기존 사업자가 참여할 수 있도록 되어 있고, 만약 그들이 생각하기에 LFAs가 심의를 올바르게 하고 있지 않다고 생각될 때는 이의를 제기할 수도 있다. FCC는 level-playing-field 규정 역시 불합리하고 불필요한 부담을 신규 가입자 에게 지우고 있다고 보고 있다. 본 명령서는 신규 가입자의 시장 진입을 막는 요인들로 위의 여섯 가지를 제시하고 있다. 논란의 여지가 없는 것은 아니지만 FCC는 케이블 시장에서의 경쟁체제 유지와 브로드밴드 망의 확산을 촉진시키기 위해 서는 신규 가입자의 시장 진입이 무엇보다 용이해야 하며, 결국 사업 허가권 심사 과정이 제대로 이루어지 고 있는지를 감독할 수 있는 새로운 기준이 필요함을 설명하고 있다. 조사 결과를 바탕으로 새로 추가된 사업 허가권 심사 과정의 감독 기준들을 살펴보면 아래와 같다.
1)심의 시간 지연에 대한 내용
LFAs는 앞으로 90일 이내(현재 right-of-way 권한이 있는 사업자 대상)에 케이블 사업 허가권을 발급해야 한다(right-of-way 권한이 없는 사업자에 대해서는 180일 이내). LFAs들은 만약 사업 신청자가 특정한 정보를 요구하여 이를 기다려야 할 때에 한해 최종 시한을 잠시 보류할 수 있다(이 규정은 오용될 수 있는 가능성 때문에 그 효과를 가늠하기가 어렵다). 만약 정해진 시한 내에 허가권을 발급하지 않으면 신청자가 제시한 허가 조건 아래 자동적으로 임시 허가권이 신청자에게 발급되며, 이 임시 허가권은 LEAs가 최종적으로 판단을 내릴 때까지 유효하다.
2)서비스 확장(Build-Out) 의무규정에 대한 기준
FCC는 명령문에서, LFAs는 불합리한 서비스 확장 요구로 인한 사업 허가권 거부를 할 수 없다고 명시 하였다. 비록 ‘불합리한 요구’에 대한 명확한 예를 포괄적으로 제시하지는 않았으나 기본적인 가이드 라인을 제시하였다. 즉, 신규 사업자에게 논리적으로 불가능한 커뮤티니 내 모든 세대를 커버할 수 있는 서비스 망을 허가권 발급 이전에 구축하라는 요구, 케이블 사업 허가권을 신청한 전화사업자들에게 허가권 발급 전에 무리한 설비투자를 요구하는 경우, 기존의 사업자들 보다 짧은 서비스 확장 기회를 제공 하는 경우, 기존 사업자들 보다 낮은 인구밀도를 가진 지역을 할당하는 경우 등을 예로 제시하고 있다.
3)사업 허가료에 대한 기준
FCC는 명령문에서 사업 허가료는 총 수입에 기초하여 산정하되, 인터넷 서비스를 포함하여 케이블 서비스가 아닌 사업으로부터의 수입은 5% 허가료 상한선 산정 시 포함될 수 없다고 기존의 주장을 되풀이 하였다. 그리고 허가 심의와 관련되지 않은 비용, 즉 변호사 비용, 컨설턴트 비용 등은 청구될 수 없으며, LFAs의 현물(ini-kind) 지급 요구도 5% 상한선 내에 포함되었다.
4)공공, 교육, 정부 채널(PEG)과 기간망(I-Net) 의무규정에 관한 기준
FCC는 명령문에서 LFAs에 기존 케이블 사업자가 제공하고 있는 만큼 보다 더 많은 PEG 채널을 신규 사업자에게 요구할 수 없도록 하였다. LFAs는 또한 PEG 프로그램이나 설비에 대한 중복투자를 요구할 수 없고 I-Net에 대한 부당한 지원 요구도 할 수 없게 되었다. 허가료와 관련하여, 오직 PEG 설비를 구축 하는 데 드는 대한 비용은 5% 허가료 상한선 기준에 포함되지 않으나 PEG 프로그램을 보조하는 비용, 즉 급료나 실습에 드는 비용은 허가료에 포함되도록 하였다.
5)케이블 서비스 외 기타 분야에 대한 LFAs의 간섭
이번 명령문에서는 LFAs의 허가권 심사 권한을 오직 케이블 시스템을 통한 케이블 서비스에 한정하도록 명시했다. FCC는 만약 LFAs가 케이블과 관련 없는 신규 사업자의 기타 서비스와 설비에 대한 요구나 간섭으로 인해 허가권이 거부되는 것도 불합리한 심사 과정에 포함된다고 했다. 즉, 전화 사업자들은 케이블 사업 허가권을 발급받기 위해 기존 전화 네트워크를 업그레이드하거나 하는 불필요한 낭비를 할 필요가 없게 되었다.
6) Level-Playing-Field 의무조항과 관련한 기준
FCC는 최종적으로 신규 사업자들에게 기존 케이블 사업자들에게 부과된 동일한 조건들을 허가권 발급을 위해 적용하는 것은 불합리한 조치라고 결론 내렸다. 따라서 이 요구조건은 명령문의 의도와 합치되지 않음을 확인했으며 만약 LFAs가 이와 유사한 요구조건을 허가권 발급 과정과 연계시킨다면 명백히 Communication Act 제612(a)(1)항을 위반하는 것으로 판단했다.
결론 및 향후 동향 합리적인 케이블 사업 허가 과정을 통한 케이블 시장의 경쟁력 증진을 위한 FCC의 노력은 현재 연방과 주 정부 간의 혼선을 불러일으키고 있으며, 이 문제는 VoIP와 Wireless 서비스에까지 영향을 미치고 있다. 기본적으로 FCC의 정책은 탈규제화(de-regulation)에 가깝고, 단순히 영상 산업뿐만이 아니라 음성과 고속 인터넷 서비스가 같이 이루어지는 ‘triple play’ 서비스를 선호한다는 점에서, 이번 명령문은 AT&T나 Verizon 간은 전화 사업자들에게 이득이 될 것으로 보인다. Verizon으로서는 막대한 돈을 영상 산업에 투자하기 위해서는 불명확하고 소모적인 허가권 심사 과정의 변화가 필수적이었다. 전화 사업자들의 설비와 서비스에 대한 투자가 이어질 것으로 전망되고 이에 따른 케이블 업계의 반발 역시 예상되고 있다. 하지만 아직까지 케이블 업계는 명령문을 검토 중이라는 신중한 반응을 보이고 있다. 오히려 지방 정부들 의 반발이 거세다. 지방 정부들의 대표들은 FCC는 사업 허가권을 가진 자신들에게 법적 제재를 가할 자격 이 안 된다는 논리로 맞서고 있으며 소송을 제기할 태세다.
○ 작성 : 이양환(사우스캐롤라이나 대학 박사과정, yanghwanlee@gmail.com)
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