최근에 벌어지고 있는 매체 융합의 근저에는 디지털화와 함께 초고속정보통신망이 있다. 케이블 등 방송사업자가 통신의 영역이었던 전화 사업에 진출할 수 있는 것도, 그리고 전화 사업을 주로 하던 통신사업자가 영상 서비스 산업에 진출할 수 있는 것도 바로 콘텐츠의 디지털화와 이를 유통할 수 있는 초고속정보통신망이 있기 때문이다.
인터넷 무규제 정책 - 매체 융합 정책의 장벽
방송매체가 전파를 전송수단으로 사용하게 된 것은 운명이었다. 노암은 전송기술이 포맷을 결정 하고, 내용을 결정하고, 경제를 결정한다고 주장한다. 초고속정보통신망이 등장하기 이전까지만 하더라도 콘텐츠를 전달하는 수단은 전파와 전화선밖에 없었다. 영상을 전송해야 하는 방송은 전파를 전송수단으로 선택하는 대신에 쌍방향성은 포기했고, 전화선을 선택한 통신은 쌍방향성을 선택한 대신에 대량 전송은 포기했다.
그 결과 TV는 대중매체로, 전화는 개인매체로 진화했던 것이다. TV 초창기, 전화선을 통해 정보를 전달하자는 요구도 있었지만, 그걸 가능케 하기 위해서는 기술 및 비용이 문제가 되었다. 결국 TV의 전화선 이용은 실험실 속에서 잠자고 말았다. 그렇게 수십 년이 흘렀다. 통신매체와 방송매체는 서로 범접할 수 없는 일정한 선을 놓고 각자의 영역에서 사업을 수행했던 것이다.
그러던 것이 초고속정보통신망이 등장했다. 역사상 처음으로 모든 정보를 전달할 수 있는 통일된 전송수단이 등장한 것이다. 융합에 대한 갈등이 바로 이 지점에서 시작했다. 이제껏 전송수단에 의해서 구분되었던 방송과 통신이 동일한 전송수단을 사용하게 된 것이다. 따라서 기술적으로는 단일 전송망을 이용하기 때문에 단일 정책이 발전될 가능성이 분명히 있다.
그러나 미국에서는 매체 융합에 대한 정책 변화를 가로막는 조항이 있다. 바로 인터넷에 대한 무규제 정책이 바로 그것이다. 미 정부와 의회는 인터넷이 정보 확산과 사회 번영의 초석이라는 점에서, 그리고 인터넷의 태생이 정보의 원활한 공유라는 목적 아래 만들어진 것이라는 등등의 이유로 인터넷에 대해서는 무규제 원칙을 정했다. 단 한 가지 예외가 있다면 어린이 보호법안일 뿐이다. 성인을 대상으로 한 일반 포르노는 문제가 되지 않지만, 어린이를 대상으로 포르노를 제작 하거나 어린이를 대상으로 한 배포는 연방법상 보호를 받지 못한다. 주 차원에서는 주별로 온라인 도박을 허용하는 등의 문제에 대해서 이야기하고 있지만, 일단 연방 차원에서는 인터넷을 대상으로 한 어떠한 규제도 할 수 없게 되어 있다.
통신사업자의 방송 산업 진출은, 통신사업자가 방송국을 소유하거나 하는 문제가 아니라 초고속 정보통신망을 통해서 유사 방송 산업을 한다는 점이다. 여기서 콘텐츠를 전달하는 수단이 바로 인터넷, 무규제 정책이 적용되는 인터넷이라는 점이 통합 정책의 걸림돌이 되는 것이다. 이 때문에 IPTV나 VoIP 등 신규 매체가 등장했을 때 문제되는 것은 해당 서비스의 성격이다. 정보 서비스냐 통신 서비스냐 라는 문제가 중요한 화두가 되는 것은 바로 이 때문이다. 통신 서비스일 경우에는 일반적인 통신 규제 조항의 저촉을 받지만, 정보 서비스일 경우에는 인터넷의 부가 서비스로 판단 되어 정부 규제를 받지 않는 것이다. 케이블 모뎀 서비스(cable modem service)의 경우에도 통신 사업자와 케이블 방송사업자 간의 알력이 있었지만, 연방 대법원이 이를 정보통신 서비스로 최종 결정을 해 주었기 때문에 법적인 문제없이 서비스를 지속할 수 있었다. 또한 전화선을 통해서 인터넷에 접속하도록 하는 DSL 서비스 역시 통신 서비스가 아닌 정보 서비스로 구분했다. 따라서 DSL을 활용해서 영상 서비스를 할 수 있는 물적 토대가 마련된 셈이다.
1934 통신법에서는 정보 서비스를 다음과 같이 규정하고 있다.
통신(telecommunications)을 통해 정보를 생산‧수집‧변형(transforming)‧처리(processing)‧복구 (retrieving)‧활용 혹은 정보를 제작할 수 있는 재능을 부여하는 것이 정보 서비스이며, 여기에는 전자출판 등이 포함된다. 그러나 정보 서비스에는 통신 시스템의 관리‧통제‧작동 등은 포함되지 않으며, 통신 서비스의 관리 역시 정보 서비스에 포함되지 않는다(47 U.S.C. § 153(20)).
이에 비해서 통신 서비스는 먼저 47 U.S.C. § 153(46)에서 요금을 받고 직접 공중 혹은 특정 사용자 계층에게 통신(telecommunications)을 제공하는 것이라고 규정해 놓고 있고, 47 U.S.C. § 153(43)에서 는 통신을 통해 주고받는 정보의 내용 혹은 포맷을 수정하지 않고 사용자가 선택한 정보를 지점별 로 전송하는 행위라고 규정하고 있다.
2006년, 이와 관련해서 FCC는 BPL 서비스(Broadband via PowerLine)를 정보 서비스로 규정했다. 전력회사의 정보통신망 진출을 사실상 승인해 준 셈이다. 이 결정을 하기에 앞서 FCC는 이해 당사 자들의 의견을 청취했었다. 대다수의 주장들은 FCC가 BPL을 정보 서비스로 구분하는 것이 법조문 에 근거하고 있다고 밝히고 있다. 특히 BPL이 초고속 인터넷 접속을 제공하고 있을 뿐만 아니라, 이메일‧웹 서핑 등과 같이 정보를 생산(generating), 수집, 변형(transforming), 처리(processing), 복구(retrieving), 활용 혹은 정보를 제작할 수 있는 재능을 제공할 수 있는 애플리케이션을 제공하고 있기 때문에 정보 서비스로 분류해야 한다고 주장한다. 더구나 이들은 이미 정보 서비스로 분류 되고 있는 케이블 모뎀 서비스나 DSL 등의 전례를 볼 때, FCC가 BPL을 정보 서비스로 판단하는 것이 무리가 없다고 주장했다.
FCC 역시 이러한 입장을 받아들였다. 법조문이 정한 개념과 기존의 분류 행태를 참고해 봤을 때, 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스 역시 정보 서비스로 파악하는 것이 타당하다는 것이다. 특히 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스가 최종 사용자(end user)에게 제공되는 단일 통합 서비스라는 점에 주목했다. 즉, 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스는 컴퓨터 프로세싱, 정보 설비(information provision) 그리고 자료 전송을 위한 컴퓨터와의 상호작용 등을 통해 최종 사용자가 이메일이나 웹 페이지, 뉴스 그룹과 같은 다양한 애플리케이션을 활용하게 해 준다는 점에서 정보 서비스로 판정하는 데 무리가 없다는 것이다.
그러나 이번 BPL을 정보 서비스로 규정하게 된 배경에는 단순히 법조문이나 기존 적용 방침과 더불어 한 가지 중요한 요소가 숨어 있다. BPL을 정보 서비스로 규정하는 것이 1934통신법의 제7조 260(b)(2)항과 1996년 통신법 706조의 정책 목표를 달성하는 데 도움이 될 것이라고 판단했던 것이 다. 두 조항에서는 브로드밴드 인터넷 접속 서비스의 확산에 초점을 두고 있다. 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스를 정보 서비스로 분류했을 경우, 실제 사용자들이 취할 수 있는 선택 목록이 하나 더 증가하기 때문에 초고속정보통신망의 확산에 기여할 수 있다는 점은 물론이고, 복수의 유사 서비스가 시장 내에서 경쟁을 하게 될 경우 망 중복성이 확보되어 최악의 경우 발생할 수 있는 접속 불능 등의 상황을 방지하는 소위 안정성이 확대될 수 있다는 점이다. 전화선을 통한 브로드 밴드 서비스를 정보 서비스로 규정한 것도 동일한 이치였다. 더구나 이번 결정이 국가안전 등의 위해 요소가 없다는 점도 이번 결정을 하게 된 중요한 원인이다. 결론적으로 전력선을 통한 인터넷 접속 서비스는 기존에 분류한 케이블 모뎀 서비스나 전화선을 통한 초고속 인터넷 접속 서비스와 유사한 성격을 가지고 있기 때문에 정보 서비스로 분류하는 데 있어 하등의 문제가 없다는 것이 FCC의 최종 판단이다.
두 번째, FCC는 BPL의 전송 부분(transmission component)은 통신(tele- communications)이지만, 그렇다고 해서 BPL을 통신 서비스(telecommuni- cation service)로 규정할 수는 없다고 밝혔다. 앞에서 말한 바와 같이 UPLC는 BPL이 1934 통신법 Title II에서 정한 규제 조항에 저촉되는지의 판단 여부를 확정해서 불확실성을 제거해 달라고 요청했었다. 불확실성을 제거하기 위해서는 먼저 이번 서비스를 지탱해 주고 있는 전송 부분에 대한 법적인 분류가 중요하다. 전화선을 이용한 초고속 인터넷 접속 서비스 명령서에도 밝힌 바 있지만, 전송 부분에 대한 구분을 어떻게 하느냐에 따라서 직접적으로 해당 서비스가 1934 통신법의 Title II에 저촉되는지 여부가 결정되기 때문이다. 만약 해당 전송 부분이 통신 서비스로 구분된다고 할 경우에는, 해당 서비스는 Title II에 정한 일반운송 사업자(common carrier)로 분류되어 법 규제의 직접적인 대상이 된다. 반대로, 통신 서비스가 아니라고 판단될 경우에는 해당 법조항의 규제 대상이 되지 않는다. 이런 맥락에서 해당 전송 부분 이 통신 서비스냐 아니냐를 판단하는 것은 매우 중요한 문제이다. 결국 FCC는 최종 결정문에서 BPL을 정보 서비스로 규정함으로써, 초고속정보통신망 시장에 또 하나의 신규 사업자를 승인해 주었다.
동일한 맥락에서 2007년 3월, FCC는 무선 초고속정보통신망 접속 서비스 역시 정보 서비스의 일환 으로 보아야 한다고 최종 결정을 내렸다. 따라서 현재 미국에서 정보통신망에 접속 가능한 모든 수단이 정보 서비스로 최종 결정이 내려진 셈이다. 2004년 DSL 서비스를 정보 서비스로 규정한 데 이어, 2006년 전력선을 통한 인터넷 접속을, 그리고 무선망을 통한 초고속정보통신망이 모두 정보 서비스로 결정된 것이다. 따라서 인터넷에 접속하는 모든 수단이 현재의 법체계 내에서는 규제 대상이 되지 못한다. FCC는 이번 결정을 내리게 된 배경을 크게 두 가지로 꼽았다. 첫째는 이중 수단 간의 경쟁이 촉진됨으로써 궁극적으로는 가격 하락으로 이어져 초고속정보통신망의 보급이 확산될 것이라는 점, 둘째는 사실상 초고속정보통신망 시장의 정책 장벽이 사라졌기 때문에 초고속 정보통신망 투자가 활발해질 것이라는 점이다.
일련의 결정문에서 FCC의 매체 융합 정책은 친경쟁주의라고 요약해 볼 수 있다. FCC가 1997년 공식적으로 매체 융합에 관한 논의가 필요하다고 천명한 시점부터 10년이 지났지만 공식적으로 단일 매체 융합 규제 방안은 마련되지 못한 상태이다. 유럽 국가들이 기존의 틀을 벗어나서 단일 매체 융합 규제 안을 마련하고자 하는 데 비해서 미국은 개별적으로 드러난 문제를 해결하는 수준 에서만 매체 융합 정책이 논의되고 있는 실정이다. 2007년 3월 초에 있었던 상원 상임위원회 공청회 에서도 현 의장인 마틴은 융합의 시대가 도래했다고만 언급했지, 구체적으로 융합과 관련해서 어떤 정책을 입안한다고 주장하지 않았다. 대신에 FCC는 1996년 통신법의 이념을 구현하는 데 초점을 맞추고 있다. 1996년 통신법의 타당성에 관한 논의가 활발한 이 시점에서도 FCC는 탈규제정책과 친경쟁주의를 표방한 1996년 통신법의 이념에 맞추어 모든 정책을 경쟁주의란 차원에서 설명, 접근 하고 있다.
초고속정보통신망을 둘러싼 다양한 논의 역시 그것이 경쟁을 촉진할 수 있느냐는 문제에 대한 해답을 찾는 과정이라고 보는 것이 합당하다. 예를 들어, VoIP 서비스의 경우에도 해당 서비스가 통신 서비스가 아닌 정보 서비스이기 때문에 주정부 당국의 규제 개입이 합당치 않다고 판단했다. 만약 주정부가 개입하게 될 경우에는 이제 막 자라는 VoIP 시장이 위축될 것이고, 이렇게 될 경우 소비자는 하나의 선택을 놓치는 상황이 도래할 것이라는 것이 FCC의 판단이다. 기존 전화, 즉 통신 서비스의 경우에는 그 관할권이 지역 정부와 연방 정부로 이원화된다. AT&T의 분화이후 대부분의 전화 서비스가 지역적으로 분할되어 있는 것도 이런 이중 규제 정책과 관련이 매우 깊다. 한 개 기업이 수천 개에 달하는 지역 정부의 서로 상이한 정책 기준을 따를 수 없기 때문이다. 하지만 VoIP의 경우에는 초고속정보통신망에 접속할 수 있는 모든 지역에서 전화 서비스를 이용할 수 있다는 점, 그리고 상대적으로 신생 산업이기 때문에 이중 규제가 지속될 경우 보급 확산을 기대할 수 없다는 점이 FCC의 판단에 결정적으로 기여했던 것이다. 동일한 맥락에서 IPTV의 경우에도 FCC는 케이블 서비스 사업허가권을 쥐고 있는 지역 정부의 권한을 약화시키는 전략을 취함으로써 IPTV의 보급과 관련된 논란을 잠재웠다. 이 역시도 지역 정부가 지나치게 사업권 심사를 강화할 경우 IPTV의 보급이 저해될 것이고, 이럴 경우 소비자의 선택권이 박탈될 수 있다는 주장이었다.
즉, FCC는 해당 사업이 방송이냐 통신이냐는 구분을 하기보다는 전송망, 즉 초고속정보통신망이 제공하는 부가 서비스냐 아니냐라는 기준을 적용해서 방송통신 융합 문제를 교묘하게 피해가고 있고, 이를 적용함에 있어서도 소비자의 선택권이 보장되느냐는 차원에서 접근함으로써 국민들의 지지를 받고 있는 셈이다.
◦ 작성 : 조영신(펜실베이니아 주립대학교 신문방송학과 박사과정, troicacho@hanmail.com)
![인쇄](/images/common/btn/btn_print.gif)
|