경제적 기능과 사회문화적 기능을 둘러싼 대립
유럽연합은 다매체 다채널의 등장으로 텔레비전 방송의 범위와 영역이 확장됨에 따라, 지난 1997년 개정한 TV방송지침을 금년도에 새롭게 개정 추진을 하고 있다. 유럽연합의 TV방송지침은 회원 국가들의 개별적인 미디어 정책에 중요한 방향계가 된다는 의미에서 관심이 집중되고 있다. 유럽 연합의 회원국들은 방송 분야에 대한 공동정책 추진을 위해 1980년대 초부터 법 제정을 서둘렀으며, 이를 위해 별도의 위원회를 구성하였다. 이 위원회의 역할은 국경을 초월하는 방송전파의 송출과 시장 확대에 맞춰 나갈 수 있는 유럽 차원의 방송정책 수립과 시장 확대에 목적을 두고 있었다. 이 위원회는 1984년 ‘국경 없는 방송’이라는 녹서(Green book)를 유럽연합에 제출하고, 유럽연합 회원들이 모두 지켜야 하는 공통의 TV방송지침 마련을 권고하였다. 그러나 이러한 노력에도 불구 하고 유럽연합에서 최초의 TV방송지침이 마련된 것은 1989년으로 녹서가 공개된 지 5년 뒤였다. 유럽연합이 1989년 제정한 ‘방송업무의 수행에 관한 회원국의 특정한 법적 행정적 규칙의 협력을 위한 제안 지침’이라는 다소 긴 명칭이 붙여진 이 지침은 유럽연합에 소속된 개별 회원국의 방송 법규 개정에 중요한 잣대 역할을 하게 된다. 이 지침은 1997년 제1차 개정이 이루어졌으며, 금년도에 미디어 서비스에 대한 정의를 포함하여 새로운 매체에 대한 법적 행정적 지침을 담게 될 예정이다.
그러나 이러한 TV방송지침 제정의 이면에는 회원국 간에 방송이라는 매체에 대한 근본적인 의견 차이가 숨겨져 있다. 방송매체는 전통적으로 공익성과 전파의 희소성, 이데올로기적 성격에 의해 공공재로 분류되면서, 경제적 관점보다는 사회문화적 관점에서 정책 규제가 이루어져 왔다. 그러나 유럽석탄철강공동체(European Coal and Steel Community, ECSC)를 기초로 경제공동체로 출범한 유럽연합(EU)과 회원국들 간에는 큰 의견 차이를 보이고 있다. 독일을 비롯한 대다수의 유럽연합 내 소국들은 방송매체의 문화적 도구로서의 기능과 사회적 역할을 강조하는 정책기조를 요구하고 있는 반면, 유럽연합 집행국은 경제적 도구로서의 역할을 더 강조하여 방송을 서비스 사업으로 규정하고 있다.
1974년 유럽재판소는 주세페 사치(Guiseppe Sacchi)가 제기한 케이블 방송에 대한 독과점 문제와 관련하여 판결을 통해 방송은 서비스 사업이라고 규정하였다. 이는 당시 유럽연합의 국가간 협약에 는 방송 산업에 대해 특별히 달리 표현할 수 있는 법적 가능성이 없었기 때문이다. 사치 판결은 방송 업무를 유럽연합 회원국의 고유 권한인 문화정책이 아닌, 산업정책의 일부로 규정할 수 있는 법적 근거를 마련해 준 것이다. 방송 분야에서도 상품과 자본, 인력의 자유로운 교류와 유통을 위해 유럽 차원의 법적‧행정적 근거를 마련해야 한다는 논리가 등장하게 된다. 특히 프랑스가 제기한 유럽 방송의 유럽 프로그램 편성 비율의 제도화 요구를 유럽연합이 긍정적으로 검토하면서 방송의 자율적인 편성권 보장을 주장하는 독일을 비롯한 일부 회원국 간의 마찰이 발생하는 원인이 되었다. 유럽연합은 이때부터 유럽의 영화 산업과 방송 산업의 진흥을 위해 유럽에서 제작된 프로그램의 의무편성 비율 법제화를 서두르게 된다. 그러나 방송정책을 산업정책이 아닌 문화정책 으로 인식하는 독일을 비롯한 일부 회원국들은 유럽연합의 의무편성 비율을 의무조항이 아닌 권고 조항으로 받아들이고 있다. 사치 판결 이후 발생한 유럽연합과 일부 회원국 간의 방송정책을 둘러 싼 논쟁은 단순한 통합파와 연맹파의 대결 구도를 의미하는 것이 아니라, 방송의 기능에 대한 뿌리 깊은 논쟁의 재현을 의미한다.
독일의 매체사회학자 홀처는 대중매체의 기능을 자본주의 시장경제에서 기업의 하나로서 상품을 생산하는 경제적 기능과 광고를 통해 소비심리 확산과 신제품과 서비스의 순환을 돕는 간접적 경제 활동인 상품순환 기능, 사회적 질서의 정당화와 계몽을 맡으면서 여론 형성과 지원을 담당하는 지배 권력 기능, 사회구성원에 대한 정보와 오락 제공을 통해 카타르시스를 제공함으로써 노동력의 재충전을 가능케 하는 재생 기능 등 네 가지로 나누고 있다(Holzer, 1994: pp. 201~203). 매체 산업에 서 자본을 집중시킨 기업은 경제적 이득을 얻을 뿐만 아니라, 정치적‧사회적‧문화적으로도 영향력 을 확보하기 때문에 사회적 공론의 형성 과정에서 소수 사업자에 의한 여론지배력의 독점을 방지 하기 위한 규제의 필요성이 제기된다. 이러한 규제를 위해서는 국가 전체적인 여론의 다양성과 중앙과 지방 간의 다양한 여론과 이해관계, 계층 간의 다양한 여론의 대변 등 정치적‧사회적‧문화적 지역적 요인들이 모두 고려되어야 한다는 입장이다. 그러나 대중매체의 경제적 기능에 초점을 맞추고 있는 학자들은 대중매체의 서비스 산업으로서의 역할을 더 부각시키고 있다.
TV방송지침의 핵심내용
1989년 제정된 제1차 TV방송지침은 방송 송출 국가의 방송국가원칙을 중시하여, 방송 프로그램이 송출되는 국가는 방송내용에 대한 규제와 진흥정책을 총괄하며, 다른 회원 국가들은 방송내용에 대해 관여하지 않는다는 원칙을 강조하고 있다. 그러나 비록 다른 국가에서 송출되는 방송내용 이더라도 청소년에게 유해한 내용이 포함되었거나 종교, 성, 인종, 민족에 대한 차별을 표현한 프로그램에 대해서는 문제제기를 할 수 있도록 했다. 이 밖에 TV방송지침은 유럽 프로그램의 편성 비율에 대한 지침과 반론권 보장에 대한 규정이 포함되어 있다. 그러나 TV방송지침의 대부분을 차지하는 것은 광고와 홈쇼핑, 텔레쇼핑 등 주로 TV 방송의 경제적 기능에 대한 내용이었다. TV방송 지침은 광고의 범위와 방송광고시간의 제한, 방송 프로그램의 중간 광고 등에 대한 규제를 포함 하고 있다.
제1차로 개정된 1997년 TV방송지침은 1989년에 제정된 TV방송지침에서 크게 변하지 않았지만, 방송 국가원칙이 방송 프로그램을 송출하는 국가의 원산지 원칙으로 전환된 차이가 있다. 또한 텔레쇼핑 분야에서 미성년자에 대한 보호규정을 강화시켰다. 그러나 대다수의 방송사들이 희망했던 유럽 연합과 독립 프로덕션에서 제작한 프로그램에 대한 편성 비율 규정은 삭제되지 않고 계속해서 존속 하게 되었다. 또한 제1차 TV방송지침은 사회적으로 의미가 큰 대규모 행사와 이벤트에 대해서는 무가(free)로 시청할 수 있도록 보편적 서비스를 강화하도록 했으며, 이러한 대규모 행사와 이벤트 에 대해 국가별로 목록을 작성할 수 있게 보장했다. 그러나 이러한 보장은 대형 스포츠 경기와 행사를 유료 방송(pay-TV)으로 방영하려던 상업방송의 이익과 정면으로 부딪치는 조항이 되었다. 유럽연합의 집행부는 시장에서의 자율을 추구하지만, 개별 회원국과의 마찰을 최소화하기 위해 독일, 프랑스, 영국 등 유럽연합 내에서 주도권을 갖고 있는 국가의 공익적 목적을 위한 요구들을 소용하게 된 것이다. 제1차 개정에서 신설된 대규모 행사와 이벤트에 대한 목록에는 대부분 올림픽 경기와 세계축구선수권대회 등 주요한 스포츠 경기가 모두 포함되어 있다.
TV방송지침은 권고사항이 아닌 의무사항으로 개별 회원국가들은 방송법규에 규정을 반영토록 하고 있다. 그러나 유럽연합의 중앙집권적인 방송정책에 가장 비판적인 자세를 보이고 있는 독일은 1989년 TV방송지침과 제1차 개정안 모두 회원국 정상들의 회의인 유럽연합 이사회에서 거부했다. 그러나 TV방송지침에서 규정하고 있는 내용은 방송국가협약에 반영함으로써, 실질적으로 유럽 연합의 TV방송지침을 이행하지만, 형식적으로는 반대 입장을 밝히고 있다.
다매체 환경에 따른 TV방송지침의 개정 요구
새로운 매체환경의 등장으로 유럽연합의 TV방송지침은 개정의 필요성이 제기되었다. 보편적 서비스를 내용으로 하는 기존의 방송 프로그램은 회원국별로 방송법을 통해 규제되고 있지만, 동일한 콘텐츠를 사용하는 매체이더라도 새롭게 등장하는 서비스들은 방송법으로 규정하기에는 불분명한 부분들이 발생하고 있다. 예를 들어 주문형비디오시청(Video-on- demand)을 방송으로 볼 것인가 아니면 새로운 서비스 형태로 볼 것인가에 대해 회원국가별로 다른 정의를 내리고 있었고, 이커머스(e-commerce)에 대한 법규적용에 있어서도 다양한 입장을 표명하고 있다. 특히 주문형비디오시청과 유사한 형태인 유사주문형비디오시청(Near-Video-on-demand)의 경우 주문형 비디오시청과 유사한 형태를 띠지만, 프로그램이 편성된 형태이지만 5~10분마다 시간을 달리해서 동일 프로그램을 복수 채널에 분배‧방송하면 시청자는 원하는 시간대에 희망하는 프로그램을 볼 수 있게 제공한다는 의미에서 방송으로 구분되기도 한다. 유럽재판소는 2005년 판결을 통해 유사 주문형비디오시청은 방송으로 보아야 한다는 판결을 내림으로써, 새로운 융합 서비스에 대해 통신보다는 방송 쪽의 입장을 더 강화시켜 주었다. 독일을 비롯한 대부분의 회원국의 통신과 인터넷 업계는 유럽재판소의 판결에 대해 문제를 제기하고 있다. 이러한 문제에 대해 이미 1997년 제1차 개정 시에 새로운 매체, 특히 융합 서비스에 대해 어떻게 규정할 것인가를 명확히 해야 한다는 요구가 있었지만, 유럽연합은 시의적절한 대답보다는 새로운 매체의 발전 과정을 더 지켜 보는 쪽을 선택하였다.
새롭게 등장하는 매체로 인해 더 이상 방송이라는 개념을 전송 경로를 중심으로 정의할 것이 아니라, 콘텐츠를 중심으로 정의해야 한다는 의견이 지배적이었다. 이러한 요구에 대해 유럽연합의 문화교육담당 집행위원인 비비안 레딩(Viviane Reding)은 2002년 3월 혁신적으로 방송에 대한 개념을 재정립하거나 상세한 부분까지 세부 분류 정의하여 개념을 재정립하는 방안, 그리고 장기적인 관찰과 연구를 통해 해결방안을 찾는 세 가지의 방안 가운데 하나를 선택하여 법 제정을 서두르겠다고 밝혔다. 각 회원국가의 문화교육 담당 장관들의 회의인 유럽연합 각료회의는 레딩의 제안 가운데 세 번째 방안인 장기적인 연구를 통한 개념 정의를 선택하였다.
유럽각료회의가 장기적인 연구를 통한 법 개정을 선택한 가운데, 유럽연합 안에서는 방송광고를 둘러싸고 회원국가와 유럽연합 집행부 간의 마찰이 심화되었고, 특히 회원국가들의 방송광고에 대한 법 개정 요구가 거세지기 시작했다. 때마침 국가별로 유럽연합 TV방송지침에서 제한하고 있는 광고방송시간을 위반하고 있다는 조사결과가 발표되었고, 유럽연합은 협약 위반으로 제재에 들어 가겠다는 입장을 밝혔다. 또한 독일을 비롯한 대부분의 국가에서 유사한 형태의 방송광고가 문제 되기 시작했다. 방송광고는 단순히 방송시간을 초월할 뿐만 아니라, 다양한 형태로 기술이 발달 하고 있다. 프로그램에 등장하는 스폰서링, 콘텐츠 중간 중간에 등장하는 간접광고(PPL), 쌍방향 통신이 가능한 프로그램에서의 광고 링크 등 다양하게 나타났다. 이러한 광고기술의 발달은 TV방송 지침의 신속한 재개정을 불가피하게 만드는 원인이 되었다.
2005년 7월 공개된 유럽연합 리버풀(Liverpool) 정상회담 토론 발제문은 TV방송지침의 개정 방안에 대해 주요한 원칙을 제시하고 있다. 이 문서는 기존의 보편적 서비스를 강조하는 ‘선형 방송매체에 대해서는 규정을 간소화하고, 새로운 매체에 대해서는 근본적인 규칙을 정하도록 제안하고 있다. 또한 음향영상 콘텐츠 서비스에 대한 개념 정의와 각종 행사와 이벤트에 대한 단신보도권과 정보 취득권 보장, 문화적 다양성과 음향영상 제작물에 대한 지원, 상업적 커뮤니케이션과 청소년보호와 반론권 강화 등 여론의 다양성 보호와 방송 분야에서의 자본 집중과 프로그램의 다양성 보호에 대한 근본적인 논의가 필요하다고 제안했다. 이러한 논의를 거쳐 2005년 12월 유럽연합은 적용 범위와 개념이 대폭 확장된 TV방송지침 개정안을 공개하고, 관심 있는 개인과 단체에서 의견을 제시해 줄 것을 요청했다.
이러한 요청에 대해 각 회원국가별로 다양한 의견이 접수되었으며, 특히 독일 측에서 제시된 의견 은 새로운 TV방송지침에 라디오 방송까지 포함시키자는 의견부터, 새로운 매체인 미디어서비스 분야에서도 여론형성의 기능이 보장될 수 있도록 해야 한다는 소수의견도 있었다. 또한 광고제한 규정도 광고시간 제한을 대폭 완화해 주고, 간접광고와 블록광고의 폐지를 통한 광고시간과 광고 화면의 자율화를 요구하는 목소리가 많았다.
새로운 유럽연합의 TV방송지침은 각 회원국가와 유럽 내 각종 이익단체의 입장과 의견을 수렴한 뒤, 2007년 말쯤 구체적인 법안으로 확정될 것으로 예상하고 있다. 유럽의회는 집행부에서 마련한 TV방송지침 개정안(개정안은 ‘음향영상 미디어서비스에 대한 지침’으로 개칭 예정)에 대해 집중적 으로 토론을 벌이고 있으며, 최근까지 151건의 부분개정안 건을 제기하였다. 새로운 개정안은 TV방송에 대한 규제를 넘어 모든 미디어서비스에 대한 규제를 통합하는 지침으로 제정을 추진하고 있지만, 선형 구조로 발달한 기존의 방송 서비스와 융합형 미디어서비스를 하나로 통합하는 법규의 효율성 문제에 대한 많은 문제제기와 더불어, 회의적인 반응이 제기되기도 한다.
새로운 매체의 등장으로 시청자들은 시간대별로 편성되어 제공되는 프로그램을 시청해 왔던 선형 TV시청 형태에서 시청자 스스로 프로그램을 선택할 수 있는 비선형 TV시청 형태로 전환되었다. 또한 경제활동 영역에 포함되지는 않지만, 개인용 이메일, 개인 웹 사이트 등에 대해서도 명확한 법적 행정적 규제의 필요성이 대두되고 있다. 유럽연합의 TV방송지침 개정 추진의 목적은 기술 발전과 매체산업의 구조변동으로 인한 경제적 경쟁 환경의 변화에 대응할 수 있는 제도를 마련하는 것이다. 또한 매체기업에는 안정적인 경제활동을 위한 제도적 뒷받침하는 것을 의미한다. 기존의 선형 방송구조에 대한 법적 행정적 규제를 비선형 방송구조까지 확대함으로써 단일 법안으로 융합 매체 영역까지 제도화함을 의미한다. 그러나 이러한 법적 행정적 제도 개선은 새로운 매체 영역은 확대하되, 규제는 최소화하는 방향으로 추진되고 있다.
새로운 ‘미디어서비스 지침’의 주요 내용
새롭게 개정이 추진되는 법안의 핵심내용은 ① 원산지 원칙의 강화, ②청소년보호와 인간의 존엄성보호 규정 강화, ③ 제협력, ④ 업용 커뮤니케이션에 대한 규정, ⑤ PPL 허용 등이 포함되어 있다.
원산지 원칙은 1989년 제정된 TV방송지침에서 명확하게 밝힌 바와 같이, TV방송이 송출되는 국가에 서 방송내용에 대한 규제를 총괄한다는 원칙이며, 새롭게 개정되는 법안에서는 이러한 원칙을 융합 매체 서비스에 까지 확대한다는 데 있다. 그러나 오스트리아, 스웨덴 등 일부 회원국가들은 유럽 연합 회원국별로 방송 법규와 미디어서비스 법규에 차이가 있기 때문에, 일부 미디어 기업들이 원산지 원칙을 악용하여 법적 규제가 약한 국가에서 서비스를 송출하지만, 실제적으로 방송 또는 미디어서비스가 제공되는 국가의 수용자들 대상으로 서비스를 제공하지 않고, 다른 국가의 수용자 를 대상으로 하는 경우도 자주 발생하고 있다고 문제를 제기하고 있다. 이 경우에 원산지 원칙으로 인해서 통제가 불가능한 경우가 발생한다고 주장한다.
청소년 보호와 인간의 존엄성 보호에 대한 규정을 인터넷을 비롯하여 새로운 미디어서비스에까지 확대되며, 미디어에 대한 규제도 업계의 자율적인 규제와 유럽연합과 회원국의 행정적 규제가 조화를 이루어야 한다고 규정하고 있으며, 민간 미디어 기업들은 이러한 조화를 위해서는 업계의 자율적인 규제가 선행되어야 한다는 입장을 밝히고 있다.
상업적 커뮤니케이션은 ‘상업적인 음향영상 커뮤니케이션’이라고 정의되고 있으며, 이러한 상업적 커뮤니케이션에는 영상과 음성을 통해 상품의 판매하거나 서비스를 제공하는 모든 서비스를 포함 시키고 있다. 광고와 스폰서링, 방송 프로그램 형식의 직접적인 마케팅 등을 모두 포함하고 있다. 이러한 광범위하고 대략적인 개념정의는 새로운 미디어서비스를 방송 서비스와 함께 묶어서 규제 할 수 있는 법적 행정적 규제제도를 확립하기 위해서이며, 기존의 방송에 대한 규제를 전송 경로를 중심으로 선형구조를 갖는 방송에 대한 협의의 개념에서 콘텐츠 중심으로 비선형 구조까지 포함 하는 광의의 개념으로 확대하는 것을 의미한다.
또한 PPL에 대한 광범위한 허용은 뉴스 및 시사 프로그램을 제외한 다른 프로그램에서 PPL을 광범위하게 허용해야 한다는 방향으로 법 개정이 추진되고 있다. 또한 긍정적인 형태의 PPL로 분류 되는 제작지원 형태의 간접광고를 전면허용하고, PPL의 경우도 대폭 확대하여 국가별로 자율적 으로 규제하도록 법을 개정할 예정이다.
또한 대규모 행사와 이벤트, 뉴스 프로그램에서 보도를 위한 단신 취재권 보호 규정 등도 구체화를 추진하고 있다. 또한 TV광고도 종교방송 등 특별한 예외 목록을 제외하고 비교적 폭넓게 허용 하도록 추진되고 있다. 또한 드라마와 영화 등에 대해 45분에 한 번씩 중간광고를 허용하던 기존의 법규를 30분으로 간격을 줄이고, 1시간에 12분으로 제한되어 있는 광고시간도 회원국별로 자율적 으로 운영할 수 있도록 허용할 방침이다.
유럽연합의 새로운 법규는 선형 구조를 갖는 방송에만 제한적으로 적용되던 법규를 융합형 미디어 서비스에도 확대하고 있으며, 세분화되었던 방송과 유사 방송 형태에 대한 규제를 단일화했다는 특징을 갖는다. 이를 통해 유럽연합 회원국의 미디어 기업들이 세계 미디어 시장에서 경쟁력을 확보할 수 있도록 지원하고 있다.
ㅇ 참고 : - Holtz-Bacha, C.(2007) Von der Fernseh-zur Mediendiensterichtlinie. media Perspektiven 2007, 2월호, 113~122쪽. - Holzer, H.(1994) Medienkommunikation, Opladen http://www.uni-rostock.de/Fakult/jurfak/Gersdorf/medienrecht/ Vorlesungsskript%20RFR/EuGH_SACCHI.htm(사치판결문)
ㅇ 작성 : 심영섭(건국대 신문방송학과 강사)
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