지난 2월1일 한국의 전경련에 해당하는 일본 경제단체연합회(이하 경단련)는 ‘IP 시대의 통신/방송 정책 방향’ 중간보고서를 발표했다. 경단련의 이번 보고서는 일본의 통신/방송 융합 정책에 대한 재계의 현단계 대응방향을 제시하고 있다는 점에서 주목할 필요가 있다. 특히 통신/방송, 유선/ 무선, 콘텐츠 등으로 나뉘어 취급되었던 기존의 환경을 물리적 네트워크 제공, 각 어플리케이션 제공 산업, 콘텐츠 산업 등의 레이어로 분류하고, 레이어 안의 수평사업과 레이어 간의 수직 사업을 골간으로 하는 새로운 환경으로 대체하자는 주장이 경단련의 주장이라 할 수 있다. 이는 최근 일본 정부가 추진하고 있는 통신/방송의 융합에 부응하는 정책 제언이라 할 수 있는데, 규제완화를 골간 으로 하는 정책추진에 채찍질을 가하고자 하는 경단련의 압박으로 해석할 수 있다. 즉 지금까지 국가와 몇몇 거대 기업이 주도하던 통신/방송 환경을 IP화를 계기로 변환시키려는 경제계의 움직 이라 할 수 있는데, 이러한 방향이 새로운 독점을 나을지 아니면 공정한 시장경쟁을 나을지는 미지수이다. 아래에서는 이 보고서를 요약/정리하여 소개해본다.
들어가면서
1) IP 시대의 도래 일본은 ‘e-Japan 전략’ 5개년 계획 기간 중에 브로드밴드 인프라 정비 등에서 세계 최고수준의 성과 를 올렸으며, 최첨단 마켓과 기술환경을 보유한 세계 최첨담 IT 국가가 되었다. 이러한 브로드밴드 서비스의 급속한 보급이나 디지털화 등 기술혁신을 배경으로 최근 통신/방송 서비스의 IP화 움직임 이 발빠르게 전개되고 있어 새로운 혁신이 진행 중이다. IP 전화의 보급이나 통신망을 통한 TV 전파 전송 등은 그 좋은 예라 할 수 있을 것이다.
디지털화 가능한 모든 정보는 이러한 기술혁신의 원동력인 IP망 규격을 통해 전송, 교환, 축적 가능 해졌다. 이제 IP에 의한 컨텐츠 전달과 이용이 널리 사회에 침투하여 본격적인 정보화혁명이라 할 수 있는 IP 시대가 도래하고 있는 셈이다.
2) 시급히 요청되는 IP 시대의 통신/방송 정책 확립 산업혁명이 그랬듯이 기술혁신은 경제성정의 원천일 뿐 아니라, 경제-사회구조에 극적인 변화를 가져온다. 또한 이러한 변화에 적응해온 나라와 그렇지 않은 나라 사이에서는 현저한 국제경쟁력의 격차가 발생했다. 따라서 IP 시대의 기술 인프라를 구축한 일본에게 가장 시급한 과제는 세계에서도 선구적인 통신/방송 정책의 수립이라 할 수 있다.
IP화를 상정하지 않고 있던 기존의 통신/방송 제도는 점점 현실과 괴리되어 가고 있다. 미국에서는 96년도에 연방통신법 수정에 관한 법안이 심의되었고, EU에서도 통신/방송 정책의 틀 수정이 이루 어지고 있다. 일본에서는 총무성의 ‘통신/방송의 나아갈 방향에 관한 간담회’, ‘IP화의 진전에 대응 한 경쟁 룰에 관한 간담회’, 자민당의 ‘전기통신조사회 통신/방송 산업 고도화 소위원회’ 등에서 새로운 통신/정책의 방향이 검토되어 왔다.
‘IT 신개혁 전략’이 2010년까지 브로드밴드가 설비되지 않은 지역을 없앤다는 목표로 삼고 있는 것을 염두에 둘 때, 지금까지 세계 최첨단의 IT 이용국가 반열에 오른 일본에 걸맞게 IP 시대의 새로운 통신/방송 제도를 궤도에 올릴 수 있도록 하루 빨리 제도개혁에 착수하여 결론을 도출해야만 한다.
이를 위해 기업은 종래의 정보통신 서비스의 수요자로서 뿐만 아니라 향후에는 광고선전, IR 정보 등을 직접 발신하는 콘텐츠 공급자로서의 입장을 강화해 나가려고 한다. 이번 중간 보고서는 이렇게 다양화하는 기업 사용자의 시점도 감안하여 통신과 방송을 포괄한 IP 시대의 새로운 정책 방향에 관한 기본 틀을 제시하는 것이라 할 수 있다.
IP화가 목표로 하는 모습
1) IP화의 의의와 영향
(1) 기업의 IP화 노력과 과제 일본 경단련 정보통신위원회에서는 IP화에 대한 기업 사용자의 요구를 파악하기 위해 2006년 4월 부터 5월에 걸쳐 각 회사의 IP화 진전 상황, IP화에 거는 기대, IP 시대의 법제도 및 행정조직의 나아갈 방향 등에 대해 설문조사를 실시했다.
그 결과에 의하면 이미 어떤 형태로든 IP 서비스를 도입 활용하고 있는 회사가 90%를 넘었다. 주로 사업자가 제공하는 IP 전화 서비스, IP VPN, 광역 인터넷 도입에 의한 자사 IP망의 구축, 영상 송신/TV 회의 시스템 등의 형태로 IP 기술 이용이 진전되고 있는 것이다. IP 서비스에 의해 도입부터 운용에 이르기까지 전체적인 통신 코스트의 삭감이 가능해졌고, 사내외에서 중단 없는 정보전달/ 공유, 업무처리의 효율성 제고 등 수많은 점에서 도움이 된다는 답변이 압도적으로 많았다. IP는 단순한 코스트 삭감의 수단이라는 단계는 이미 벗어난 상태이고, IP를 사용하여 어떻게 업무를 효율화하고 새로운 서비스나 비즈니스 모델의 창출에 연결시키느냐를 고민하는 단계로 접어들고 있는 셈이다.
이번 조사에서도 시간이나 장소를 가리지 않는 정보전달/공유수단으로서 음성, 영상, 데이터 등 모든 정보 서비스의 IP화를 추진함과 동시에, 업무혁신, 사내교육부터 광고/IR 등의 정보발신, 콘텐츠 제공, 고객대응, 설비제어, 조달, 생산관리, 감시 등 다양한 측면에서의 이용을 계획하고 있다는 답변이 다수였다. 이렇듯 향후 기업에서 IP 활용을 통해 업무 효율화나 사업혁신, 새로운 비즈니스 창출을 향한 노력이 한 층 더 가속화할 것으로 전망되고 있다.
(2) IP화가 초래할 경제/사회 구조의 변화 종래 통신이나 방송은 기술적인 요인에 의해 정보나 콘텐츠의 전송수단, 시간이나 장소, 송신자와 수신자 등이 제약되어 왔으나, IP 기술은 이를 혁신시켰다. 즉 누구나가 유비쿼터스를 바탕으로 보다 풍요로운 커뮤니케이션 도구를 손에 넣을 수 있는 것이다. 이를 통해 개인에서 지역공동체, 나아가 사회전체까지, 모든 주체가 다양한 형태의 정보, 콘텐츠를 창조하여 발신할 수 있게 된 셈 이다. 이렇게 생산된 방대한 정보나 콘텐츠를 모든 이가 이용할 수 있게 됨으로써 보다 큰 부가가치 를 생산할 수 있는 등, IP 기술은 무한의 가능성을 가진다고 할 수 있다.
또한 IP화에 의해 사회생활, 비즈니스, 행정활동 상의 다양한 서비스가 하나의 네트워크로 연결 되고, 정보의 상호공유나 유용 활용에 의한 시너지 효과가 발휘된다. 이러한 네트워크를 이용하여 이미 텔레워크의 도입 등에 성공한 기업도 있으며, 작업 스타일에도 새로운 흐름이 생겨나고 있다. IP가 갖는 잠재력을 행정제도를 비롯한 사회경제 시스템의 구조개혁의 수단이나 기업경영의 혁신에 전략적으로 활용할 수 있게 된다면, 일본의 성장과 발전에 크게 공헌할 것이다.
그런 의미에서 IP 기술은 단순한 기술적, 경제적인 임팩트뿐만 아니라 사회구조, 문화, 기업활동 등에 혁신적인 영향을 끼칠 것이고, 산업혁명에 필적하는 혁신효과를 가져올 것이다.
물론 IP화가 초래하는 것은 이러한 긍정적인 효과만은 아니다. 인터넷 거버넌스, 정보 세큐리티 대책, 개인 정보 등 행정기관이나 기업이 보유하는 정보 취급, 유해 콘텐츠에 대한 대응, 디지털 솔루션이나 유니버설 서비스 등 약자 대책이라는 과제가 현재화하고 있기 때문이다. 이러한 부정적 과제에 대해서는 정부나 국제사회가 협력 대응할 필요가 있다.
(3) IP화에 대응해 나가는 국가전략의 필요성 IP화에 따라 국경을 넘어 널리 정보나 서비스가 유통하게 되었으므로, 통신 분야에서는 세계 최고 수준의 인프라 정비의 구축에 그치지 않고, 일본의 국제경쟁력 향상에 일조하는 일이 크게 기대 되고 있다. 한 편 통신/방송 사업의 국제 전개라는 점에서는 유럽의 일부 선진국과 비교했을 때 일본의 노력은 미비한 감이 있다. 따라서 정부의 개발도상국에 대한 투자 규제의 수정 등과 함께 기업의 글로벌화에 대응한 국제전개가 필요하다.
콘텐츠에서는 국제적으로 경쟁력을 가진 분야는 애니메이션이나 게임 등 일부 부문에 국한되어 있다. 정보통신 기기에 관해서는 여전히 우위성을 유지하고 있지만 가격에서 기술로 경쟁력의 축을 이동시키고 있는 아시아 각국의 동향 등, 세계 시장에서의 경쟁력을 발휘하기 위한 새로운 전략 이 요구되고 있다. 향후 기술, 서비스, 정책 등 IP 기술을 둘러싼 국제경쟁이 격화될 것이 예산됨을 감안할 때, 일본의 노력 여하로 세계적인 경쟁에 크게 뒤쳐질 우려도 있다. 이 역사적 전환점에서 일본이 선두를 점하는 모습으로 IP화 노력을 강화함으로써 세계에 통용할 수 있는 제품이나 서비스, 또 비즈니스 모델이 생겨날 가능성이 높아진다. 나아가 일본의 정보수집, 발신 능력의 강화에도 크게 공헌할 수 있다.
2) IP화가 초래할 새로운 시장 구조
(1) 레이어 형의 통신/방송 시장 지금까지의 통신/방송 시장은 전송방식 등의 기술적 제약이나 그에 따른 법제도 등에 의해 a. 유선, 무선(지상파), 케이블, 위성 등의 인프라 매체, b. 음성, 데이터, 영상 등이 콘텐츠, c. 지역, 장거리, 국제 등의 거리에 의한 사업자 분류, 등으로 서비스가 구분되어 왔다. 이 구분에 따라 네트워크나 시장이 형성되어 온 것이다.
하지만 정보의 부호화 기술, 전송기술, 압축기술 등의 진화에 의해 다양한 서비스나 콘텐츠가 인프 라 매체나 거리 등에 관계없이 IP 라는 공통의 기반 위에서 제공될 수 있게 되었다. 즉 고정전화, 휴대전화, PC, 케이블, 위성 등의 전송매체에 제약을 받지 않고 하나의 네트워크상에서 정보 전송, 교환, 축적을 할 수 있게 된 것이다. 즉 종래 방송분야 등에서는 정보전송 매체와 콘텐츠는 일체가 되어 제공되었지만, ‘콘텐츠가 미디어로부터 해방’되어 미디어 사이에서 다각적인 이용이 가능해 졌다. 이에 따라 향후 통신/방송 시장은 a. 물리적인 망, 전송 서비스, 플랫폼, 어플리케이션 콘텐츠, 단말기 등의 각 레이어의 수평적인 융합-통합이 강화될 것이며 각 레이어 안에서의 수평통합형 비즈니스 모델과, b. 각 레이어 사이를 관통하는 수직 비즈니스 모델이 병존하는 형태로 전개될 것 으로 전망된다.
게다가 다양화하는 사용자의 욕구에 대응하기 위해서, 또한 각종 사업의 융합에 의한 상승효과로 인해, 통신과 방송의 벽이 허물어질 것으로 예상되며, 네트워크, 플랫폼, 콘텐츠, 단말기 등의 개별 레이어를 넘어선 사업전개에 적극적으로 참여할 사업자가 이미 등장하고 있다. 종래의 고정화된 시장에서 다양한 주체가 참여한, 건전한 형태의 경쟁이 촉진된다면 시장이나 서비스의 다양화- 고도화가 한 층 진전될 것으로 기대된다.
IP 시대의 제도설계
1) IP 시대를 향한 제도적 틀의 재설계 필요성
(1) 지금까지의 통신/방송 정책 평가 지금까지의 통신/방송 정책을 되돌아보면, 통신에 대해서는 설비경쟁이 충분하게 진전되었다고 보기 힘들다. 하지만 미국이나 유럽과 비교할 때 경쟁정책이 어느 정도 유효하게 기능한 점도 있어, 일본은 세계 최고 수준의 브로드밴드 환경을 정비할 수 있었다. 이는 서비스를 제공하는 데에 필수 적인 설비/기능에 대한 공정한 경쟁 룰의 적용, 반경쟁적 행위 금지, 통신시장 신규 진입 완화 등에 의해 통신시장의 신규 진입과 경쟁이 촉진된 데 힘은 바 크다.
한 편 방송에 대해서는 제도 발족 이래 기본 틀에 대해서 수정의 움직임은 전무했다. 방송이 갖는 문화적 측면, 전파자원의 제약 등 여러 요인이 있지만, 지상 방송은 신규 시장 진입이나 경쟁은 거의 진전된 바 없다. IP 멀티캐스팅 방송 등 기술이나 시장의 새로운 움직임에 대해 콘텐츠의 권리 처리 등 제도면에서의 대응이 늦어지고 있는 등, 국민이 IP화에 의한 기술혁신의 이점을 충분히 누릴 수 있는 환경을 조성하지 못하고 있는 셈이다.
(2) 현행 제도의 과제 현재 정보통신에 관한 법제도는, a. 전파법, 유선전기통신법 등 주로 전송매체에 착목한 법률, b. 전기통신사업법, 방송법, 유선 TV 방송법, 유선 라디오 방송법, 유선방송 전화법, 전기통신 역무 이용 방송법 등 사업자에 관한 법률, c. 특정 사업단체에 관한 법률, 등 사업 미디어별로 나뉜 다양한 법률로 구성되어 있다. 지금까지 법적인 틀 자체에 근본적인 재검토가 행해진 사례는 없고, 부분적인 균형을 위한 고식적인 수정만이 이루어져 왔다. 그 결과 현재 매우 복잡한 체계가 되어 버렸고, 종래형의 통신/방송 사업자만을 상정한 법체계가 되고 말았다.
하지만 IP화나 통신/방송의 융합 등 새로운 흐름이 나타나고 있는 가운데, 현재의 법제도가 대응할 수 없는 문제가 속출하고 있다. 종래의 제도적인 틀에서 벗어나는 새로운 서비스에 대해 종래형의 규제가 그대로 적용되는 결과, 새로운 비즈니스 전개가 불가능하게 됨과 동시에 시장의 건전한 발전을 왜곡시키게 될 가능성이 높아지고 있다.
앞에서 언급한 설문조사에서도 통신/방송 정책에 대해 현재의 법제도로는 대응할 수 없는 문제가 있다고 느끼는 기업이 전체의 반 이상을 점했다. 구체적으로는 네트워크의 레이어 구조 아래에서의 새로운 경쟁 룰, 통신/방송의 융합 서비스의 법적 위상, 주파수할당의 문제, IP 멀티캐스팅 방송의 저작권상의 정의, 지상파 방송의 재송신 등 다양한 과제가 거론되었다. 이러한 상황을 염두에 두고 현재 통신/방송에 관한 법제도나 기본 틀 자체에 대해 수정해야 한다는 답변이 90% 이상이었던 것 이다.
2) 재설계의 기본적 관점
(1) 자유롭고 공정한 경쟁촉진을 통한 시장의 활성화와 이용자 이익의 확보 IP화의 잠재력을 최대한 이끌어내고, 시장의 활성화나 사용자 이익을 확보하기 위해서는 다양한 주체가 절차탁마하여 사용자에 대해 여러 서비스가 적정한 가격으로 제공될 수 있는 환경을 정비 해야 한다. 이를 위해서는 시장의 신규 참여 촉진을 꾀함과 동시에, 시장 참가자 사이에서 자유롭고 공정한 경쟁조건을 확보하는 것이 중요하다.
또한 종래의 통신/방송 정책은 서비스의 공급 측을 대상으로 한 형태로, 이른바 사업자 조정형의 정책이 전개되어 왔다. 널리 열린 이용자 주체로 형성되는 IP 네트워크에 대해서는 이러한 수법은 적절하지 않다. 사용자의 이익을 확보한다는 관점에서 사용자의 요구에 기초한 제도로 크게 수정될 필요가 있는 것이다.
(2) 최소한의 정부 관여 및 시장주도형의 자유경쟁 촉진 원래 규제/보호/통제라는 형태로 정부가 정책적으로 관여하지 않고 시장의 자유경쟁을 통해 자율 적인 경쟁 환경이 달성되어 사용자 이익이 확보되는 일이 바람직하다. 하지만 인프라 투자가 열쇠인 통신/방송분야에서 네트워크의 시장 지배력을 가진 사업자가 존재하는 경우에는 시장 원리 만으로는 건전한 사업발전이 어렵다는 점도 부정할 수 없다. 따라서 최소한의 경쟁 룰(rule)이나 독점금지법 등의 사후규제 등에 의해 시장의 왜곡을 배제하고 시장지배력을 가진 사업자와 그렇지 않은 사업자 사이의 공정한 경쟁을 유효하게 기능시킬 필요성이 있다.
(3) 정책 중립성의 확보 행정이 시장에 관여하는 경우 일부 사업자, 기술, 서비스에 대해 편파적인 일이 있어서는 안 된다. 그럴 경우 경쟁을 통한 시장의 건전한 발전이 훼손되기 때문이다. 정부 정책은 기능적으로 동등한 서비스에 대해서는 공평한 조건으로 경쟁할 수 있도록 ‘기회 평등’을 담보하는 방향으로 나아가야 한다. 특히 신기술이 시장에 원활하게 투입되기 위해서는 특정 기술이 정책상 유리하거나 불리한 상황에서 취급되는 일이 없도록 ‘기술중립성’을 확보해야 한다.
(4) 국제적인 연계, 정합성 확보 IP에 의해 국경을 넘어선 서비스의 제공이나, 통신/방송 시장의 글로벌화의 진전 등에 의해 한 나라의 정책이 영향을 끼치는 범위는 유동적이게 되었다. 사업의 국제전개, 스팸이나 스파이웨어 등 시큐리티 정책을 시작으로, 정책이나 규제에 관한 국제적인 연계-정합성의 확보도 필요해졌다. IP 기술이나 인터넷의 인터페이스 등 국제표준을 위해서도 관민의 전략적 연계를 통해 일본이 주도권을 잡을 수 있도록 노력해야 한다.
(5) IP 시대의 부정적 과제에 대한 대응 IP 네트워크는 국경을 넘어선 네트워크이며 한 나라만으로는 대처할 수 없는 부정적 과제를 양산 하고 있다. 사이버 테러나 정보 시큐리티 면에서의 문제 등이 그것이다. 이러한 과제에 대해서는 정부나 국제사회의 연계에 의한 적극적인 대응이 필요하며, 정부주도로 문제해결을 꾀해야 한다.
3) IP 시대의 바람직한 제도적 틀
(1) 제도적 틀의 방향성 이상과 같은 기본적 시점을 기초로 일본은 도래하고 있는 IP 시대의 통신/방송의 바람직한 방향, 로드맵, 행정의 역할, 제도적 틀에 관한 그랜드 디자인을 그려내야 할 국면에 접어들고 있다. 향후 5~10년의 기술혁신이나 환경변화를 염두에 둔 법제도를 처음부터 재설계해야 하는 것이다.
이 경우 종래의 사업/미디어 별로 구분되었던 법제도의 틀을 근본적으로 수정해야 하며, 통신/방송, 유선/무선 등을 포괄적으로 다룰 수 있고 알기 쉬운 법제도, 규체, 룰이 확립되어야 한다. IP화의 진전에 따라 비즈니스 영역이 수직/수평 양방향으로 확대되어 가고 있는 가운데, 정보전송로, 어플리케이션, 커뮤니케이션 콘텐츠를 자유롭게 조합시킨 서비스에 대응하기 위해서는, 물리적인 네트워크망, 정보전송 서비스, 어플리케이션, 콘텐츠 등의 레이어 구조를 기초로 한 제도설계가 바람직하다. 이를 위해서는 현행 사업이나 미디어 별로 구분된 법제도를 통합하여, 네트워크망은 통신/방송 공통의 틀거리로 짜고, 콘텐츠는 원칙적으로 자유로운 민간의 자율규제에 맡기는 방식 으로 가야 한다. 또한 공정경쟁을 담보하기 위한 조치가 법적으로 확보되는 것을 전제로 현재의 사업법 등은 폐지해야 한다.
또한 장래의 기술혁신이나 다양화하는 비즈니스 모델에 뒤처지는 일이 없도록 기동성 있는 대응이 필요하며, 시장참가자가 정책의 예견가능성을 높이기 위해서도 정부는 룰의 기본틀을 명확화할 필요가 있다. 이 때 정부도 지금까지보다 더 치밀한 시장분석과 정책판단을 해야 하며, 최소한의 필요한 룰을 적용해야 하며 경쟁상황에 따라 유연하게 룰을 수정할 수 있어야 한다.
(2) 레이어 구조에 대응한 경쟁 룰의 적용과 완화 네트워크의 각 레이어 및 네트워크 전체 안에서 사용자 이익을 확보하기 위해서는 시장의 자유 경쟁이 확보되어야 한다. 원칙적으로 사업자의 자유로운 사업활동을 가능하게 하는 한 편, 시장 지배력을 보유한 사업자에 의한 경쟁 저해/제한행위 등은 엄격히 배제되어야 하는 것이다.
이를 위해서는 경쟁정책의 적용대상인 레이어(layer)나 시장의 정의를 명확히 하여, 그 범위를 책정 해야 한다. 이 기초 위에서 각 레이어 별로 서비스 비즈니스 모델, 시장의 특성 및 규모, 경쟁상황, 참가조건, 해당사업자의 규모 등을 종합적으로 감안하여 반경쟁적 행위의 유무를 검증할 필요성이 있다. 그 결과 각 레이어 및 레이어 간의 경쟁을 저해하거나 사용자 이익을 침해할 우려가 있는 행위 등에 대해서 규제를 적용해야 하며, 문제가 해소되었다고 인정되는 부분에 대해서는 유연하게 제도를 완화해 나가야 한다.
(3) 네트워크 중립성의 확보 새로운 환경 구축에서 무엇보다 중요한 것은 사용자가 적정한 가격에 의해 다양한 서비스를 공평 하게 향유하고 있는가의 문제이다. 즉 ‘네트워크의 중립성’이 확보되어 있는가가 문제인 것이다. 레이어형 비즈니스 모델로의 이행에 따라 사용자의 정보전송로의 선택을 통해 자유롭게 콘텐츠나 어플리케이션을 이용할 수 있게 된다. 일본에서도 네트워크상에서 콘텐츠나 서비스를 자유롭게 선택할 수 있어야 하며 부당한 차별적 취급이 없어야 한다. 또한 레이어 사이의 인터페이스의 공개성을 확보하여 특정 레이어의 시장지배가 다른 레이어의 경쟁을 저해하는 일이 없어야 한다. 즉 모든 사용자가 동등한 조건으로 정보전송로를 이용할 수 있도록 차별적인 취급을 제거해야 하는 것이다.
이상의 환경 재정비를 위해 정부 및 기업이 협조하여 법제도를 위시한 통신/방송 정책의 수정을 한시라도 빨리 진행시켜야 한다. 이는 나날이 새롭게 혁신되는 기술이 시장에 부정적인 영향이 아니라 긍정적인 상승효과를 초래할 수 있도록 하는 최소한의 노력인 셈이다.
◦ 참고 : 일본경단련 타임즈 2.15
◦ 작성 : 김 항(동경대학교 대학원 종합문화연구과 박사과정,lthang@hanmail.net/)
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