● 저자 : 권호영

권호영(한국방송영상산업진흥원, 책임연구원)

케이블TV는 출범하면서 지역별로 하나의 사업자만 허가하는 독점 체제로 출발하였다. 케이블TV의 가입자가 예상보다 저조하자 중계유선방송사를 케이블TV로 전환되면서 일부 지역에서는 두개의 SO(종합유선방송사)가 경쟁하게 되었다. 공정거래위원회는 지난 4월 19일에 케이블TV서비스의 가격과 채널을 지역별로 분석한 결과를 발표하였다. 이 분석에 의하면 동일지역에 두 SO(종합유선방송사)가 경쟁하는 지역보다 한 SO가 독점하는 지역에서 평균적으로 수신료는 15% 비싸고, 제공 채널 수는 5개가 적은 것으로 나타났다. 공정거래위원회는 이 결과를 토대로 케이블TV 시장의 경쟁을 촉진하고 각종 불공정행위를 방지할 수 있는 대책을 마련할 예정이라고 밝혔다.

한편 방송정책의 주무 행정기관인 방송위원회는 공정거래위원회의 분석 결과를 반박하는 보도 자료를 4월 27일에 발표하였다. 방송위원회는 “공정거래위원회가 독점구역과 경쟁구역의 가격과 채널수를 비교하여 정책 방향성을 제시하는 것은 유료방송시장의 특성 및 역사적 배경을 충분히 고찰하지 못한 문제점이 있다”고 지적하였다. 방송위원회는 전체 유료방송시장의 상황과 발전방향을 총체적으로 검토하여 시청자의 편익 증대와 유료방송 시장의 공정경쟁을 위한 제도개선 등을 추진할 것으로 밝혔다.

케이블TV의 경쟁여부로 인한 가격 및 채널 수에 대해서 필자의 생각을 정리하면 다음과 같다. 첫째로, 공정거래위원회의 분석 결과는 타당하다고 판단된다. 방송위원회가 일부 지역의 경우 경쟁지역의 수신료가 더 높은 경우가 있고, 경쟁여부보다는 지역별 특성 등이 반영되었다고 지적하고 있지만 독점지역에 비해서 경쟁지역의 수신료가 낮은 것이 사실이다. 이는 공정거래위원회의 분석뿐만이 아니라, 필자가 3년 전에 분석하였을 때 유사한 결과를 얻었으며 이후에 이루어진 다른 분석에서도 유사한 결과가 도출되었다.

둘째로, 독점지역에 비해서 경쟁지역의 수신료가 낮다고 하더라도 이것만을 토대로 케이블TV 시장의 경쟁 정책을 마련해서는 곤란하다. 케이블TV 시장의 경쟁정책을 논하기 위해서는 두 가지 판단이 먼저 내려져야 한다. (1) 현재 케이블TV의 요금 수준이 적절하냐에 대한 판단이 필요하다. 왜냐하면 경쟁 SO를 도입할 경우에 케이블TV의 요금 수준이 더욱 하락할 가능성이 있고 이로 인해서 케이블TV 업계는 물론 소비자가 피해를 볼 수 있기 때문이다. 낮은 가격으로 인해서 소비자들이 양질의 서비스를 받기 어렵다는 측면에서 피해를 입는다. (2) 위성방송 서비스가 케이블TV 서비스에 대한 대체재로 기능하고 있는가의 문제이다. 왜냐하면 SO가 지역독점일지라도 소비자들은 케이블TV 대신에 위성방송을 대체재로 선택할 수 있다면 독점의 문제는 해소되기 때문이다.

첫 번째로 판단되어야 할 요금 수준에 대해서 보면, 현재 케이블TV의 요금 수준은 정상적인 수준보다 지나치게 낮다. 케이블TV의 수신료가 낮은 이유는 케이블TV를 도입하면서 중계유선을 배제한 1993년경에 이루어진 정부 정책에 기인한다. 1995년에 도입될 때 케이블TV의 수신료는 월 1만 5천원이었지만 중계유선과의 경쟁과정에서 수신료가 평균 5천원대 수준으로 내려간 것이다. 중계유선을 케이블TV방송사로 전환하는 정책을 통해서 중계유선은 대부분 케이블TV로 흡수되었고, 이 전환 정책의 결과로 일부 지역에서 복수 SO가 존재하는 것이다. 케이블TV를 포함한 유료방송이 발전하려면 수신료 수준이 월 2만원 정도로 인상될 필요가 있다. 현재 케이블TV의 수신료는 정상적인 수준보다 지나치게 낮고, 일부 SO들이 가격을 정상화하는 과정에서 수신료를 갑작스럽게 큰 폭으로 인상하여 소비자의 반발에 직면하고 있다. 따라서 SO의 지역 독점으로 인해 폐해가 있다고 하더라고 수신료 수준이 정상적인 수준에 도달한 다음에 경쟁 SO가 도입되어야 할 것이다.

두 번째로 판단하여야 할 케이블TV 서비스의 대체재에 대해서 살펴보자. 위성방송은 다채널 서비스를 제공한다는 측면에서 케이블TV와 대체재라고 볼 수 있지만, 한국에서 소비자들이 케이블TV에 대한 대체재로 위성방송을 인식하고 있는지에 대해서는 판단이 서질 않는다. 현재 위성방송은 케이블TV에 비해서 대체로 비싸고, 케이블TV에 제공되는 채널중 투니버스, 슈퍼액션, m.net, 홈CGV 등 일부 채널을 위성방송을 통해서는 시청할 수 없고(물론 위성방송에 제공되는 채널중에서 케이블TV에 방송되지 않는 채널도 있다), 위성방송은 쌍방향 서비스에서 케이블TV에 비해서 취약하고, 위성방송의 시청을 위해서는 접시 안테나를 설치해야 한다. 그러나 대부분의 소비자들은 두 다채널 서비스가 가지는 차이점을 잘 알고 있다고 보이지는 않는다.

공정거래정책에서 대체재의 여부를 SSNIP(작지만 유의미하고 일시적이지 않은 가격인상) 검정법을 이용하는데, 실제로 검정에서는 5% 내지 10%의 가격이 인상되더라도 수요가 대체되는지 여부를 분석한다. 최근에 일부 SO들이 케이블TV의 가격을 50%이상 인상하였음에도 불구하고, 대부분의 소비자들이 위성방송으로 전환하지 않고 있다. 이러한 면만을 보면 케이블TV가 위성방송의 대체재라고 보기 어렵다. 소비자들이 케이블TV에서 위성방송으로 전환하지 않은 이유로 다음 두 가지가 있을 수 있다. 첫째로 소비자들이 위성방송을 아예 염두고 두지 않고 있거나 위성방송으로 전환하는 것이 귀찮다. 둘째로 위성방송의 가격과 인상된 이후 케이블TV의 가격이 낮거나 비슷하다. 특히 케이블TV의 가격이 위성방송에 비해서 매우 낮은 상황에서 인상된 케이블TV의 가격이 위성방송의 가격보다 낮거나 비슷해서 소비자들이 위성방송으로 전환할 유인이 적었을 가능성이 높다. 이 경우에 SSNIP 검정을 시각으로 보아서 두 서비스가 대체제가 아니라고 판단할 수 없기는 곤란하다. 케이블TV의 가격이 지나치게 낮기 때문에 SSNIP 검정을 하기도 어려운 상황이므로, 현 시점에서 공정거래위원회의 분석을 근거로 경쟁정책을 거론하기가 어렵다고 생각된다.

한편 방송산업에서 공정 경쟁 정책에 관해서 방송위원회와 공정거래위원회는 매 사안마다 부딪히는 모습을 보여주고 있는데, 이러한 갈등은 긍정적인 측면이 있지만 갈등보다는 이해하고 협력하는 것이 보다 바람직하다. 이 사안에 관한한 양 기관이 모두 자기의 역할에 충실하였고 할 만한 애기를 하였다고 판단된다. 두 기관 모두 케이블TV를 포함한 유료방송시장의 발전과 시청자의 복지라는 동일한 목적을 위해서 선의의 경쟁을 하면서 서로 협력하는 모습을 보여주기를 기대한다. 이 사안에 대해서만 보자면 방송위원회가 상대적으로 소홀히 한 경쟁정책의 측면을 공정거래위원회가 지적하였고, 공정거래위원회가 (공정거래위원회의 발표문만을 보아서는 잘 파악이 되지는 않지만) 간과할 수 있는 측면을 방송위원회가 지적하였다고 판단된다. 두 기관이 때로는 경쟁하고 때로는 협력하면서 방송시장에서 공정한 경쟁이 이루어지면서 발전하는 구도를 만들어야 할 것이다.

*본 칼럼은 <미디어 오늘, 온라인, 2006/5/4>에 기고한 글입니다.