[KBI포커스08-15]케이블SO를 통한 지상파방송 재송신 정책방안
강만석 책임연구원 / (azi96@kbi.re.kr)

최근 지상파방송사가 케이블SO의 디지털신호 재송신에 대해 저작권 위반문제를 제기했다. 이로써 지상파방송과 SO 간에 묵시적으로 유지되어왔던 관행이 깨지고 재송신에 관한 정책적 판단을 요구하는 새로운 국면으로 바뀌게 되었다. 의무재전송 채널 외의 지상파방송 채널의 재송신, 특히 디지털 전환과정에서 지상파방송 재송신 정책을 명확하게 정립하지 않을 경우 사업자간 이해관계로 인해 시청자의 피해가 우려되는 상황이다. 보고서는 현재의 쟁점을 점검하고 해외 사례 분석을 통해 정책방안을 제안한다.

- 요 약-

○ 지난 7월 한국방송협회는 지상파방송의 디지털 신호 재송신 중단을 한국케이블TV방송협회에 요청했음. 지상파방송의 저작권 또는 저작인접권이 침해되고 있으며, 만약 SO가 이러한 요구를 받아들이지 않으면 법적 대응을 하겠다는 입장임. 이에 대해 한국케이블TV방송협회는 디지털신호 재송신은 난시청 해소의무, 보편적 서비스 실현, 지상파방송의 수신확장에 기여하고 지상파방송의 사업이익에 부합된다는 점 등을 들어 그 정당성을 주장했음.

○ 현행 방송법은 KBS1TV, EBS를 의무재송신 채널로 지정하고 이들 채널의 재송신에 대해서는 저작권법 적용의 예외를 명시하고 있음. 그러나 의무재송신 채널이 아닌 다른 지상파방송 채널의 재송신에 대해서는 규정이 없음. 따라서 의무재송신 이외의 지상파방송 채널을 재송신할 경우 SO와 해당 지상파방송사 간에 갈등이 일어날 가능성이 상존해 왔음.

○ 그럼에도 불구하고 SO와 지상파방송 사이에 재송신 논란이 발생하지 않았던 것은 이들 사업자간 묵시적 합의가 존재해 왔기 때문이라고 할 수 있음. SO의 경우 가입자 유지와 확대를 위해서는 의무재송신 채널 이외의 채널에 대해서도 재송신이 불가피함. 지상파방송사의 경우도 우리나라 대부분의 가구가 케이블TV에 가입되어 있는 상황에서 SO를 통한 재송신이 이루어지지 않을 경우 시청자 확보가 어렵고 그에 따른 광고수익 확보에도 곤란함을 겪게 될 것이라는 점을 인식하고 있음.

○ 그런데 최근 지상파방송사가 SO의 디지털신호 재송신에 대해 저작권 위반문제를 제기하기 시작했다는 것은 지금까지 지상파방송과 SO 간에 유지되어 왔던 묵시적 합의가 더 이상 유효하지 않을 수 있다는 것을 의미함. 따라서 의무재전송 채널 외의 지상파방송 채널의 재송신, 특히 디지털 전환과정에서 지상파방송 재송신 정책을 명확하게 정립하지 않을 경우 사업자간 이해관계로 인해 시청자만 피해를 입을 가능성이 우려됨.

○ 이러한 상황을 예방하기 위해 SO의 지상파방송 디지털신호 재송신과 관련된 정책이 시급히 마련되어야 하며 이 과정에서 일어나는 쟁점은 다음과 같음.
 - 첫째, SO의 지상파방송 디지털신호 재송신이 지상파방송사의 저작권 또는 저작인접권 위반에 해당되는지를 판단해야 함. 지상파방송사의 방송프로그램에 대한 저작권 또는 저작인접권은 보호받아야 하지만 SO의 지상파방송 디지털신호 재송신 목적이 난시청 해소, 보편적서비스 제공, 지상파방송 수신확장 기능 등 공익에 부합되는 것이라면 저작권 적용의 예외로 인정해줄 수 있는가하는 문제임. 이를 해결하기 위해서는 보다 많은 법적, 사회적 논의와 의견수렴이 필요하다고 판단됨.
 - 둘째, SO가 지상파방송 디지털신호 재송신에 따른 대가를 지불해야 한다면 어떤 방식이 가능할 것인가에 관한 쟁점임. 여기서는 미국과 같이 지상파방송으로 하여금 의무재송신 또는 재송신 동의 가운데 하나를 선택하는 방안, 강제허락제를 도입하는 방안 등이 제시되어 왔음.

○ 외국의 경우 의무재전송 이외의 지상파방송 채널을 SO가 재송신하는 경우 저작권 또는 저작인접권 대가를 어떤 방식으로 해결하고 있는지 검토해 보았음.
 - 미국의 경우 지상파방송은 대부분 케이블방송을 통해 시청되고 있는 상황임. 따라서 FCC는 지상파방송 시청권 보호를 위해 케이블사업자에게 강력한 의무재송신 규제를 부여하는 한편 지상파방송사업자에게 의무재송신과 재송신동의 선택권을 부여하고 있음. 재송신 동의를 선택한 지상파방송사는 SO와 협상을 통해 대가를 산정하며 이는 사업자간 자율형태로 이루어짐.
 - 유럽의 경우 문화의 창달 및 공유를 위해 의무적으로 케이블사업자에게 지상파방송 재송신을 강제하고 있으나 오히려 케이블방송사업자의 입장에서는 지상파 프로그램이 킬러 콘텐츠가 되고 있으므로 재송신을 환영하는 입장임. 그러나 보상체계는 국가마다 다른 양태를 보이고 있는데 독일이나 벨기에는 지상파방송사가 케이블방송사에게 송신료를 지불하고 있으며 프랑스는 지상파방송사가 재송신 비용을 받고 있음.

○ 이러한 검토결과를 종합적으로 볼 때, SO의 디지털신호 재송신에 대한 지상파방송과의 갈등을 해소하기 위해서는 다음과 같은 정책방안이 가능할 것임.
 - 첫째, 명확한 정책목표 정립이 필요함. 현재 SO의 지상파방송 디지털신호 재송신은 SO의 사업적 판단에 따라 자율적으로 이루어지고 있음. 산업적 측면이나 수용자 복지제고 측면에서 디지털방송을 조기에 확산시키고 그로 인한 경제적·사회적 파급효과를 극대화시키기 위해서는 디지털재송신 정책의 목표를 명확히 설정하고 추진하는 것이 필요함. 이런 점에서 지상파방송의 디지털신호 재송신 정책의 목표는 디지털방송 조기 확산을 통한 산업 활성화, 매체간 공정경쟁 구도 확립, 다양한 방송프로그램 제공을 통한 다양성 확대 측면에서 검토할 수 있음.
 - 둘째, SO의 지상파방송 디지털신호 재송신 범위에 대한 정책적 판단이 요청됨. 산업 활성화와 다양성 확대 측면에서는 지상파방송 디지털신호 재송신 대상을 의무재송신 채널뿐만 아니라 다른 지상파방송으로 확대하는 것이 바람직함. 지상파방송 디지털신호를 직접 수신하는 가구가 극히 제한되어 있는 상황에서 SO를 통해 지상파방송 디지털신호를 재송신하여 최대한 많은 사람들이 디지털방송 채널을 시청할 수 있는 기회를 제공하는 것이 바람직하기 때문임. 그러나 공정경쟁 차원에서 위성방송, 위성DMB, IPTV 등과 달리 SO의 재송신에 대해 예외를 인정하는 것은 형평성 문제를 일으킬 소지가 있음.
 - 셋째, SO가 지상파방송 디지털신호 재송신 대가를 지불할 경우 ① 의무재송신 또는 재송신동의를 적용하여 사업자간 자율적 협상에 맡기는 방안 ② 강제허락제만 도입하는 방안 ③ 의무재송신 대상이 아닌 지상파방송사의 디지털신호에 대해 의무제공(must-offer) 개념을 적용하는 방안을 검토할 수 있음. 의무제공은 유료방송사업자가 요청할 경우 지상파방송사는 반드시 채널을 제공해 주도록 하는 제도를 지칭함.

○ 현재 지상파방송과 SO는 디지털 전환이라는 과제를 해결해야 하는 입장에 있음. 이러한 상황에서 지상파방송과 SO가 각자의 이익만 추구할 경우 그 결과는 네트워크에 대한 중복투자와 수용자 복지에 투입될 재원이 경쟁에 따른 비용으로 낭비될 우려가 크다고 판단됨. 이런 점에서 지상파방송과 SO는 제한된 자원을 효율적으로 활용하여 조기에 디지털 전환을 마치고 시너지 효과를 얻을 수 있는 상생방안을 모색할 필요가 있음.