[KBI포커스08-08]방송통신 통합법제 제정의 주요 쟁점과 방향
최세경 책임연구원 (newsman@kbi.re.kr)

대표적 융합서비스인 IPTV를 제도화하기 위한 법률이 제정되었고 새 정부 출범과 함께 방송통신 통합기구인 방송통신위원회가 출범했다. 그럼에도 불구하고 융합현상에 대한 규제에 있어서 이해집단간 갈등과 불만이 끊임없이 제기되는 실정이다. 그 이유는 현행 법체계만으로 기존 방송과 통신 제도의 지향가치를 규제체계 속에 적절히 수렴시키지 못하며 형평성과 일관성 있는 규제의 적용을 달성하기 어렵기 때문이다. 그리하여, 최근 방송통신 통합법제 제정에 대한 필요성과 다양한 의견이 제기되고 있다. 따라서 이번 포커스는 방송통신융합에서 규제의 궁극적 목표를 검토하고 주요 국가의 방송통신 융합법제를 비교 분석한 후 국내의 통합법제 제정시 고려할 사항을 제시하고자 한다.

- 요 약 -

○ 이 글은 국내 방송통신 통합법제 제정 시 고려되어야 할 주요 쟁점을 검토하고 주요 국가의 방송통신 융합법제를 비교 분석하여 국내 제정 방향에 주는 함의를 정리했음

○ 방송통신 융합에서 규제의 궁극적 목표는 ① 효과적인 경쟁의 확보와 ② 소비자 복지 향상이며, 이를 효율적으로 달성하기 위해서는 수평규제체계 도입이 필요함 
- 전자는 다양한 융합서비스의 도입 촉진과 관련 산업의 성장을 유도하고 이를 위하여 공정한 경쟁의 여건을 마련하는 것이며, 후자는 사회적 정의와 민주주의에 있어서 소비자의 커뮤니케이션 권리를 보장하는 것임

○ 수평규제체계는 수직적 규제의 한계를 극복하는 방안으로 중요하나, 전송과 콘텐츠 계층 간의 규제 연관성을 통해 시장지배력의 전이 방지 및 방송의 공공성을 보장할 수 있는 보완장치 마련이 성공을 좌우하게 됨

○ 기존 국내 방송통신 통합법제 제정 논의를 볼 때, 핵심 쟁점은 경제적 목표를 고려하는 과정에서 방송의 공공성 요소를 훼손하지 않기 위하여 기존 방송의 공공성 관련 조항을 어떻게 새로운 법체계에 반영할 것인가로 귀결되고 있음 

○ 종합하면, 수평규제체계에서 방송서비스의 위상 설정, 그리고 콘텐츠 관련 사항에 대한 규제의 차별화를 방송통신 통합법제에 적용하는 방안이 중요함. 이러한 사항이 독일, 영국, 일본, 프랑스 등의 방송통신 융합법제에 어떻게 마련되어 있는가를 비교· 분석해보면 다음과 같음

○ 먼저, 방송의 공공성을 중시하는 국가인 독일과 프랑스는 기존 방송과 통신을 하나의 법제로 통합하지 않고 융합을 규율하는 기본법(프랑스, 전자커뮤니케이션법)이나 제3의 법률(독일, 텔레미디어법)을 제정

○ 비록 영국이 방송통신 통합법제로 '2003년 커뮤니케이션법'을 제정하고 있으나 '공공서비스방송'을 규정하고 '독립텔레비전서비스'를 세분화하여 방송의 공공성을 보장하고 있음

○ 공영방송을 규율하는 조항은 비교분석 대상 국가 모두 방송통신 융합법제와 분리되어 있는 형태를 취하고 있음. 다만 일본이 추진하고 있는 (가칭)정보통신법 초안에는 공영방송(NHK)에 관한 조항을 담고 있음

○ 수평규제체계를 위한 계층 분류에서는 대부분의 국가가 전송, 플랫폼, 콘텐츠 계층을 명확히 분류하여 정의하지 않고 있었으며, 전송 계층에 해당하는 '전자커뮤니케이션 네트워크'에 대한 수평규제체계의 적용만이 공통사항으로 나타났음

○ '전자커뮤니케이션 서비스'에 대한 정의는 '전송서비스(영국, 일본)'를 지칭하거나 아니면 '방송과 통신을 아우르는 서비스(독일, 프랑스)'로 사용되기도 하는 등 통일되지 않았음
- 전자커뮤니케이션 서비스를 방송과 통신을 아우르는 서비스로 제시하고 있는 독일과 프랑스는 '방송서비스'와 '기타(융합)서비스' 간의 규제 차별성을 확보하기 위해 이 개념을 사용함
- 전자커뮤니케이션 서비스를 전송서비스로 정의한 영국과 일본은 전송과 콘텐츠 간의 규제 차별성을 표현하기 위해 이 개념을 사용함        
- 다만, 영국과 일본은 전송과 콘텐츠 간의 규제 차별화 이후에도 콘텐츠 계층에서 '방송서비스'를 구별해 규제하기 위한 조항을 추가로 마련하고 있음  

○ 이러한 비교 분석의 결과가 국내 방송통신 통합법제 제정에 주는 함의를 정리하면 다음과 같음 
- 첫째, 모든 국가가 방송통신 통합법제를 지향하는 것은 아니며 방송의 공공성을 보장하기 위하여 방송통신 융합법제의 형태가 달라질 수 있음
- 둘째, 수평규제체계의 계층 분류보다 '방송서비스'의 범위 설정이 더 중요하며, 전송-콘텐츠 간의 규제 차별화보다 콘텐츠 내 서비스간 규제 차별화가 핵심임 
- 셋째, 법체계의 통일성 확보보다 융합에 따른 궁극적 규제목표의 확립이 더 시급함. 비교분석 대상국가 모두는 방송통신 융합법제의 제정 과정에서 방송통신 융합에 따른 규제의 목표와 원칙을 먼저 확립함 

○ 지금까지 내용을 종합하여, 국내 방송통신 통합법제 제정에 대한 구체적인 모델을 제시하면 다음과 같음
- 방송통신 통합법제의 추진보다 '방송통신 융합에 대한 기본법'을 먼저 제정하고 이에 따라 방송과 통신 관련법을 개정하는 방안이 최선임
- '(가칭)방송통신체계법'을 제정하고 전자통신서비스, 전송서비스, 콘텐츠서비스 등의 개념을 새로 정의한 후, 이들 개념과 기존 방송 및 통신 개념 간의 차이를 제시 
- 콘텐츠서비스에 관한 기존 법률과의 관계 설정 및 방송서비스를 포함한 콘텐츠서비스에 대한 (진흥)정책의 주체 명시
- 기존 방송과 통신 서비스에 해당하지 않은 융합서비스 및 중간영역서비스에 대한 규제 사항을 제시
- 특히, 규제 완화를 통한 신규 서비스 촉진을 위해 법률이 정한 일정 요건을 충족하면 등록이 이루어지는 일반인가(general authorization) 적용
※ 통합법제가 추진될 경우, 기본법과 사업법의 이원화보다 하나의 법률로 일원화하는 것이 바람직함. 그리고 다음의 사항을 반드시 고려해야 함
- 방송서비스에 대한 개념과 범위 획정 및 규제 차별화 적용
- 공영방송(KBS, EBS, MBC) 관련법을 통합한 '(가칭)공영방송법' 제정·분리 
- 콘텐츠서비스 개념 도입에 따른 기존 콘텐츠 관련법과의 관계 재정립