새정부의 일자리창출 거버넌스 선진화 방안

권용수(건국대학교 행정학과)

Ⅰ.서론

국가의 일자리정책은 국민들의 생활과 직결되며,경제상황에 따라 매우 많은 영향을 받는다.그리고 노동시장의 변화와도 밀접한 관계를 가지고 있다.즉 경제상황의 영향과 노동시장의 변화에 따라 국가의 일자리정책의 방향이 달라지게 되며,이는 국민들의 생활로 연결되어 영향을 미치게 된다는 것이다.이에 따라 현재 우리나라가 처하고 있는 노동시장의 변화를 살펴보는 것이 매우 중요하다고 할 수 있으며,크게 네 가지 정도로 제시할 수 있을 것이다.

첫째,‘고용없는 성장’의 지속과 취업취약계층의 낮은 고용율이다.국가 경제의 일자리 창출능력을 나타내는 성장의 고용효과(교용탄력성)가 2010년 이후 증가세로 돌아섰으나 선진국에 비해서는 매우 낮은 상태이다.1)민간 부문을 중심으로 한 일자리 회복에도 불구하고 중기적(‘12～ ’16)으로 볼 때 경제의 고용창출능력 저하로 인하여 구조적인 일자리 문제가 지속될 것으로 전망하고 있으며,특히 청년,여성,중․고령자 등 취약계층을 중심으로 취업난 및 인력의 유휴화 문제가 지속될 가능성이 높은 것으로 나타나고 있다.

둘째,저출산․고령화의 심화로 인한 일자리창출의 필요성 증대이다.저출산․고령화로 인하여 2017년부터 15세부터 64세까지의 생산가능인구가 감소하는 시점이 도래하며,2018년부터는 총인구의 감소로 본격적인 고령사회로의 진입이 예상되고 있다.2010년부터 베이비붐세대의 본격적인 퇴직2)이 시작되면서 퇴직 후 재취업 수요가 50세 이상 세대를 중심으로 크게 증가하고,일자리가 없는 고령층은 재정에 큰 부담을 야기하게 된다는 것이다.또한,2010년에서 2020년까지 인구․노동력의 고령화가 본격적으로 심화되면서 청년층(15～24세)과 핵심노동력(25～49)인구는 지속적으로 감소하고,중고령층(50～64세)인구는 매년 30～40만씩 증가할 전망이다.이에 따라 향후의 추가적인 일자리 수요는 주로 중․고령층을 중심으로 증가할 전망이며 이들에 대한 고용안정 및 일자리 창출 필요성이 높아질 것으로 보고 있다.

셋째,이행노동시장으로의 전환에 따른 고용복지서비스 개선에 대한 요구 증가이다.최근 들어 분배구조가 개선되고는 있으나 근로능력자의 평균 빈곤율은 아직도 11.1%에 불과하며(노대명 외,2009), 이들의 빈곤은 일자리의 불안정에서 기인하고 있다는 점이다.근로연령층 인구 중 실업자의 1/3,일용직의 1/5은 빈곤층으로 추정되며 그 외에 무급가족종사자,자영업자,임시직도 평균 이상의 빈곤율을 나타내고 있다(고영선,2011).또한,무급가족종사자 및 자영업자의 비중은 약 30%로서 OECD국가 중 매우 높은 수준으로 나타나고 있다.

넷째,신속한 노동시장 수요․공급 대응력이 필요하다는 점이다.저출산․고령화에 따른 인구구조의 변화로 인하여 노동시장 수요의 급격한 변화가 발생하고 있다.이에 따라 변화하는 노동시장에서 각 계층의 취업에 대한 수요와 공급을 적절히 배분할 수 있는 대응력이 요구되고 있다.특히,취업취약계층인 청소년,여성,중고령자 대상 일자리 제공을 위한 신속한 대응력이 필요하다.

세부적으로는 청년층의 경우 2012년 청년(15～29세)취업자는 1990년대 중반 이후 감소세가 지속되고 있으며,청년층의 고용부진은 청년층 선호 일자리 감소,진로직업지도 미흡,고학력화 진전에 따른 노동수요-공급 불일치와 더불어 인구구성 변화가 큰 영향을 미친 것으로 보고 있다.여성의 경우 경제활동참가율과 고용률은 남성에 비해 꾸준히 증가하였으나,OECD 주요 국가들과 비교하였을 때,여전히 낮은 수준에 머물러 있다.이는 여성의 경제활동 참여가 늘어나고 있으나,여전히 육아․가사로 인한 노동시장 진입에 어려움이 지속되고 있다는 것이다.중고령층의 경우 50세 이상 중고령자 취업자 수는 증가세를 지속하고 있으나,고령층에 적합한 일자리가 부족하다는 것이다.

본 연구에서는 우리나라가 처한 경제상황과 노동시장의 변화에 대응할 수 있는 효과적인 일자리창출의 체계를 마련해보고자 하는 것이다.이를 거버넌스라고 하는 종합적은 틀 안에서 살펴보되,일자리창출에 한정하여 거버넌스 체계 내의 공공부문을 중심으로 접근해보고자 한다.일자리창출 공공부문 내에 있어서도 여러 정부부처와 함께 연계되어 있는 만큼 각 부처간의 협력을 중심으로 이루어진 수평적 네트워크를 어떻게 효과적으로 관리할 수 있는가에 대한 문제와 일자리창출 정책이 부처의 하부기관을 통해 어떻게 효과적으로 전달될 수 있는가에 대한 수직적 네트워크에 대한 관리방안을 중심으로 논의를 전개하고자 한다.이와 동시에 고용노동부가 일자리창출 정책 및 국가의 고용노동과 관련하여 효과적인 지원이 이루어질 수 있도록 하는 방안도 함께 모색해보고자 한다.

Ⅱ.거버넌스와 일자리창출

1.거버넌스의 의의와 장점

일반적으로 거버넌스란 한 국가내의 모든 수준에서 국정을 관리하기 위하여 경제적,정치적,행정적 권한을 행사하는 것으로 볼 수 있다(강제상 외,2002).그것은 사회내의 시민들과 집단들이 자신들의 이해관계를 밝히고 그들의 법적인 권리를 행사하며 자신들의 의무를 다하고 그들간의 견해 차이를 조정할 수 있는 기구,과정,제도로서 구성된다고 할 수 있다.즉 과거에 정부가 수행하던 일을 이제 민간부문이 공유하면서 해결하는 것이 바로 거버넌스의 개념인 것이다.즉,거버넌스는 공공부문과 민간부문이 힘을 합쳐서 문제를 해결해 나가는 새로운 패러다임으로서,정부와 사회간의 새로운 상호작용의 형태를 의미한다(김규환,2003).‘거버넌스’라는 용어는 정부의 의미의 변화 또는 공적 업무의 수행방법의 변화를 지칭한다.‘정부’는 공식적 권위에 근거한 활동을 지칭한 반면,‘거버넌스’는 공유된 목적에 의해 일어나는 활동을 의미한다.

거버넌스의 행위주체는 정부와 지방정부,기업,사회단체,이익집단,지역사회,NGO 등이며,이들간의 관계는 과거와 달리 수평적이고 대등한 관계이다.그러므로 정부는 이들에게 일방적인 권위를 행사하는 것이 아니라 이들과 더불어 협력과 신뢰에 기초한 파트너십을 형성․유지할 수 있어야 한다.따라서 거버넌스를 정부와 민간조직,지역주민을 포함한 각 지역사회의 주체들이 공동의 목표를 달성하기 위하여 행하는 제반 노력과 협력이라고 정의하기도 한다(곽병훈․박보영,2011:197-198). 거버넌스에서 나타나는 특징은 중앙/지방정부,정치적/사회적 단체,NGO,민간조직 등의 다양한 구성원들로 이루어진 네트워크를 강조한다는 것이다.다양한 참여자로 구성된 네트워크 상황은 참여자들이 상호독립적이라는 것을 의미하며,정부는 네트워크 관리자의 역할을 담당한다.이처럼 거버넌스는 상호독립성,자원교환,게임적 상호작용,국가로부터의 높은 자율성 등을 특징으로 하는 자치적인 조직간 네트워크로 이해할 수 있다(김규환,2003:214).

Rhodes는 거버넌스의 개념을 여섯 가지의 의미로 제시하고 있다.첫째,거버넌스를 최소국가로 이해하는 것이다.국가의 재정지출을 줄이고 시장과 준시장을 활용하여 공공서비스의 전달을 시도하는 것이다.둘째,거버넌스를 기업거버넌스로 이해하는 것이다.민간부문과 같은 수준의 정보 개방,완결성,책임 있는 역할수행을 공공부문에 적용하는 것을 의미한다.셋째,거버넌스를 신공공관리(NPM)로 파악하는 것이다.민간부문의 관리기법을 공공부문에 적용하고,공공서비스 제공에 있어서 시장에서와 같은 동기부여 체제의 도입을 강조한다.넷째,‘좋은 거버넌스(goodgovernance)’를 의미하는 것이다.개발도상국이 갖춰 나가야 할 자유민주주의 체제를 신공공관리개념과 접목시키는 것이다.다섯째, 거버넌스를 사회적 사이버네틱스 체계로 이해하는 것이다.정책결과는 다양한 행위자들간의 상호의존적인 협상과 조정의 산물로서 이를 도출하는 과정에서 형성되는 행위자들간의 관계의 패턴을 거버넌스라고 본다.여섯째,자기조직화 네트워크로서 거버넌스를 해석하는 관점이다.이는 여러 조직간의 연계를 강조하는 점이 특징이다(Rhodes,1996:653-659).

기존 거버넌스의 주요 행위자는 국가이며,공적부문을 영역으로 하여 제도 또는 구조의 성격을 가지고 있었다.정부의 역할은 공공서비스의 직접적인 노젓기(rowing)와 제공이며 그 원리는 명령과 통제,지시였다.구조는 계층제적이며 권위적인 형태를 띄고 있었다.반면,새로운 거버넌스는 정보화와 세계화라는 외부적 환경의 변화 속에서 도출된 개념으로서 주요행위자는 국가,기업,시민사회 등 거버넌스를 둘러싼 다양한 행위자들을 모두 포괄하는 개념이다.따라서 기존의 거버넌스와는 달리 정부의 독단적인 행위가 불가능하다.영역은 공적부문과 사적부문 그리고 제3섹터이며,무엇보다 과정에 초점을 맞춘다.새로운 거버넌스에서의 정부의 역할은 방향잡기(steering)이며,정부와 수평적 파트너십을 맺고 있는 다양한 행위자들에게 권능을 부여하는 것이다.새로운 거버넌스의 원리는 유도,촉진, 협동 그리고 협상이며,구조는 네트워크와 파트너십의 형태를 띠고 있다(배유일,2003).

거버넌스 이론은 다원주의 정치체제가 정착되고,후기 산업사회에 접어든 선진국들의 국정운영에 대한 경험을 배경으로 발전되어 온 이론이다.정부가 국가적인 차원에서 모든 문제를 해결할 수 있는 만능이 아니라는 점을 감안할 때,분명 비정부 부문의 역할은 정부의 기능을 보완할 수 있는 협력적 파트너로 기능할 수 있다는 점이다.거버넌스 체제는 이러한 다양한 행위자들의 이해관계를 적절히 조율할 수 있는 협력적 조정기구로서 의미를 지니는 것이며,나아가 각각의 행위자들이 보유하고 있는 자원을 총체적으로 집약하여 시너지 효과를 극대화 할 수 있다는 장점을 지닌다(강동완,2008:64).

일자리창출에 있어서 거버넌스는 매우 중요한 개념이라고 할 수 있을 것이다.일자리창출을 위해서는 정부뿐만 아니라 실질적으로 일자리를 제공하는 주요 집단인 민간부문의 역할이 매우 중요하기 때문이다.이러한 측면에서 정부는 일자리창출에 관한 방향을 잡아주고 일자리와 관련된 공공부문, 민간기업,시민단체 등과의 수평적 파트너십을 통해 문제를 해결해 나갈 수 있다는 점이다.

2.네트워크 거버넌스

사회문제를 해결하기 위한 다양한 방법,또는 사회적 조정 양식을 포괄하는 광범위한 개념으로 거버넌스를 정의할 경우,거버넌스는 계층제,시장,네트워크의 3가지 기본적인 방법 또는 ‘기제(mechanism)'로 분류될 수 있다(이명석,2002).계층제,즉 계층제 거버넌스는 공식적인 권위에 근거하는 강제력을 동원하여 사회문제를 해결하는 것을 의미하고,시장 거버넌스는 일방적인 결정과 자발적인 교환에 의하여 사회문제를 해결하는 것을 의미한다.반면,사회문제 해결기제로서의 네트워크는 공통의 목적달성을 위한 사회구성원간의 상호작용의 조정이 이루어진다는 점에서 시장 거버넌스와는 차별화된다.그러나 네트워크 거버넌스는 공식적인 권위를 기반으로 하는 강제력에 의존하지 않고, 수평적인 조정과 협력에 의존하여 공통의 목적을 달성하기 위한 조정이 이루어진다는 점에서 계층제거버넌스와도 구별된다.이러한 의미에서 네트워크 거버넌스는 ’보이는 손(visiblehandshake)‘이라고 표현할 수 있다(Jessop,2000).네트워크 거버넌스는 협력관계,권한위임,신뢰,개별적 사례관리 등을 통하여 조직의 효과성을 추구하는 전략을 시도한다.네트워크 거버넌스는 이익집단의 행태에 대한 연구들과 의료,복지,노동,환경,도시행정 등 특정정책영역에서 발생하는 행위자들간의 역학관계를 분석한 연구들에서 등장하였다(Considine,2003:150).

전통적으로 정부의 총체적인 수준의 계획과 계층제적 통제가 최선의 사회문제 해결방식이라고 간주되어 왔으며,따라서 대부분의 연구에서 정부가 연구의 핵심적인 분석단위였다.이러한 관점에서 본다면,정부가 직접 통제할 수 없는 새로운 방식으로 사회문제를 해결하는 것은 많은 문제점을 갖게 된다.그러나 만일 관점을 바꾸어 분석의 단위를 ‘사회문제 자체’로 정의하고 사회문제를 해결하는 역할을 정부뿐만 아니라 사회의 다양한 구성원들과 단체가 함께 담당한다고 가정한다면 상황은 크게 달라진다.이렇게 정의할 경우,분석의 단위에는 정부뿐만 아니라 사회문제의 해결에 참여하는 모든 사회구성원과 단체가 포함되게 된다.바로 이렇게 정의된 모든 구성요소를 포함하는 체계가 네트워크 거버넌스의 영역 또는 범위라고 할 수 있다.3)즉,정부를 포함하여 주어진 사회문제와 관계되는 모든 행위자들로 이루어진 체계가 사회문제를 해결하기 위한 새로운 방식인 네트워크 거버넌스라는 것이다(이명석,2011).

이와 같은 네트워크 거버넌스가 가지는 특징을 Stoker(1998)는 다섯 가지로 제시하고 있다.첫째, 공공문제의 해결에 정부와 민간의 행위자와 조직이 모두 참여한다.둘째,사회․경제적 문제 해결의 담당자와 책임의 경계가 허물어진다.셋째,집합적 행동에 관련된 당사자들 사이의 권력 의존관계가 중요하다.넷째,행위자들 간의 자율적인 네트워크가 존재한다.다섯째,정부의 공식적인 권위에 의존하지 않고도 사회문제를 해결할 수 있는 능력이 존재한다는 것이다.즉,새로운 부의 공식적 권인 네트워크 거버넌스는 신뢰,상호이해,호혜성,비공식성,협력,상호조정,윤리적․도덕적 헌신의 공유, 목적의 공유,신뢰할 수 있는 의사소통 등의 특징을 갖는다고 한다(Rhodes,1996;2000;2007; Scharpf,1997;Lowdness& Skelcher,1998;Newman,2001).

일자리창출과 관련된 사회문제의 경우에 있어서도 이와 같은 특징들이 나타나고 있다고 볼 수 있다.일자리를 창출하기 위해 정부와 민간이 모두 참여하고 있으며,문제의 책임이 정부와 민간 그리고 정부 내에서 그 경계가 허물어지고 있으며,정부-민간-시민단체 등에 있어서의 자율적인 네트워크가 존재하는 한편 정부차원에서의 네트워크도 존재하고 있다.그리고 정부의 공식적인 권위에 의존하지 않고도 일자리창출의 문제를 해결할 수 있는 능력이 존재하고 있다.그러나 일자리창출에 대한 문제를 해결하는데 있어 네트워크 거버넌스에 따른다면 행위자들간의 신뢰,상호이해,호혜성,비공식성,협력,상호조정,윤리적․도덕적 헌신의 공유,목적의 공유,신뢰할 수 있는 의사소통 등이 원활하게 이루어져야 한다.하지만 아직까지 일자리창출 부문에 대한 네트워크 거버넌스가 체계적으로 잘구성되어 있다고 할 수는 없을 것이다.본 연구에서는 논의의 폭을 정부부문의 역할에 한정시켜 보고자 하는 것으로 네트워크 거버넌스 내에서 일자리창출에 대한 ‘방향잡기’를 어떻게 하는 것이 바람직할 것인가에 대해 논의하고자 하는 것이며,이를 위해서는 네트워크를 비롯한 정부부처간 관계와 상하조직간 관계인 수평적․수직적 네트워크의 조정을 통해 일자리창출 부문의 바람직한 방향을 제시해 줄 필요가 있을 것이다.

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