미국 연방통신위원회(FCC)는 2023년 4월 25일, 2017년 트럼프 행정부 당시 폐지된 망중립성 규제를 복원하기로 의결하고, 5월 7일에 공식 발표했다. 이 규제는 광대역인터넷접속서비스(BIAS)를 전기통신서비스로 분류하여 Title II 규제를 적용하고, BIAS에 대해 접속차단 금지 및 차별 금지 원칙을 적용하는 내용을 포함한다. FCC의 망 중립성 정책 변화가 국내 미디어 산업에 어떤 영향을 미치는지 알아본다.글. 이종관 (법무법인(유) 세종 수석전문위원)

미국 통신법(Telecommunications Act)에서 Title I과 Title II는 서로 다른 규제 체계를 나타낸다. 이 두 타이틀은 통신 서비스 제공자에 대한 규제 수준과 방식에 있어서 중요한 차이를 가지고 있다.

Title I: 정보 서비스(Information Services) Title I은 "정보 서비스"로 분류되며, 정보 서비스는 데이터 저장, 처리, 검색, 배포 등을 포함한다. 규제 수준 : Title I 서비스는 상대적으로 가벼운 규제를 받으며, FCC는 이 서비스 제공자에 대해 광범위한 규제 권한을 행사하지 않는다.
(예시) 인터넷 서비스 제공자(ISP)가 제공하는 기본적인 인터넷 접속 서비스는 Title I로 분류되며, 이 경우, ISP는 네트워크 관리, 데이터 처리 방식 등에 있어 자유로운 운영이 가능하다.

Title II: 전기통신 서비스(Telecommunications Services) Title II는 "전기통신 서비스"로 분류되며, 전기통신 서비스는 공공 유틸리티로 간주되는 전통적인 통신 서비스로, 음성 통화, 문자 메시지, 그리고 데이터 전송을 포함 규제 수준 : Title II 서비스는 엄격한 규제를 받는다. FCC는 공공의 이익 보호를 위해 이 서비스 제공자에 대해 강력한 규제 권한을 행사한다.
(예시) 전통적인 전화 서비스, 유선 인터넷 서비스 등이 Title II로 분류된다. 이 경우, 서비스 제공자는 망중립성 규제를 준수하고, 특정 트래픽을 차별하지 않아야 합니다.

1. 개요

미국의 연방통신위원회(Federal Communications Commission; 이하 FCC)는 지난 4월 25일 2017년 트럼프 행정부 당시 폐지되었던 망중립성 규제를 다시 복원하기로 의결하였고, 5월 7일 Report and Order를 발표하면서 망중립성 규제 복원을 공식화하였다. 주된 내용은 광대역인터넷접속서비스(Broadband Internet Access Service; 이하 BIAS)를 전기통신서비스로 분류하여 통신법의 Title II가 적용되도록 함으로써 2015년 망중립성 규제로 복원한 것이다.

애초에 바이든 행정부는 정권 초기부터 망중립성 규제 복원을 추진하였으나 진행되지 못하다가 2023년 10월부터 본격적으로 망중립성 규제 복원 절차에 착수하였다. 이후 FCC는 의견수렴 과정을 거쳐 4월 5일 망중립성 규제 복원 방향을 발표하였고, 4월 25일 3대 2로 의결하였다. 핵심적인 내용은 첫째, BIAS를 전기통신서비스, 즉, Common carrier 규제가 적용되는 Title II로 분류하도록 하고, 둘째, BIAS에 대해 접속차단 금지 및 차별 금지 원칙을 적용하도록(ISP 및 무선사업자 모두 적용) 한 것이다.

미국 바이든 행정부 및 FCC의 이러한 판단의 배경에는 코로나19 팬데믹 상황을 거치면서 미국 국민이 자신의 생활을 영위함에 있어 인터넷에 대한 의존도가 크게 증가하였고, 생활에 필요한 서비스에 접근하기 위해서는 광대역인터넷접속서비스가 충분히 제공되어야 한다는 인식에 기초하고 있다.¹⁾ 따라서 필수적 서비스 성격을 갖는²⁾ BIAS에 대한 망중립성 규제를 복원시킴으로써 미국 국민들이 보다 빠르고 개방되며 공정한 인터넷 접속이 가능하도록 한 것이다.

미국의 망중립성 정책 변화는 글로벌 차원에서의 네트워크 정책에도 상당한 영향을 가져올 수 있다. 이에 본 고에서는 미국의 망중립성 정책의 변화 과정을 살펴보고 주요 쟁점과 함께 우리나라의 망중립성 정책 및 OTT를 중심으로 국내 미디어 시장에 미칠 수 있는 함의를 찾아보기로 한다.

2. 미국 FCC의 망중립성 정책 변화

미국의 망중립성 정책이 공식적으로 제도화된 것은 2005년 FCC의 정책 방향 발표(인터넷 정책 성명; policy statement)로부터 시작된다. 해당 인터넷 정책 성명에서는 아래와 같이 인터넷망에 대한 4대 원칙을 제시하였다. 이는 미국의 인터넷망에 대한 정책 원칙을 천명한 것으로 망중립성의 기본 원칙이라 할 수 있는 접속차단 금지 원칙을 주된 내용으로 담고 있다.

이후 2010년 FCC는 오픈인터넷 규칙(Open Internet Order)을 발표하였으며, 이에 규정된 내용이 현재 미국 망중립성 규제의 근간이 되었다. 오픈인터넷 규칙은 아래와 같으며, 2005년의 접속차단 금지 중심의 선언적 원칙 대비 조절 및 지불에 따른 차별 금지가 추가되고 보다 구체적인 의무 사항이 규정되었다.

이후 FCC는 2015년 4월(시행은 6월) ISP와 함께 무선사업자까지 Common carrier 의무가 부과되는 Title II에 포함시키도록 하는 강력한 망중립성 규칙을 가결 및 시행하였다. 미국 1996 통신법의 Title II는 전통적인 전화(전송)사업자(Common carrier)에 적용되는 각종 의무사항(예: 요금, 상호접속, 보편적 서비스 등)을 규정하고 있는데, ISP를 이에 포함시킴으로써 망중립성 규제가 강하게 적용되도록 한 것이다. 그러나 트럼프 행정부가 집권하면서 망중립성 규제에 변화가 생겼는데 2017년 12월 14일 FCC는 망중립성 원칙을 폐기하고 2015년 조치를 무효화하였다. 즉, 2015년 이전에는 ISP가 Title I으로 분류되었다가, 2015년 조치 이후 Title II로 분류되었으나 2017년부터 ISP는 다시 Title I으로 재분류한 것이다.⁴⁾ 2017년 조치로 인해 ISP에 적용되던 Common carrier 규제를 완화함으로써 ①인터넷(망)에 대해 공공성보다는 산업ㆍ사적재산적 성격을 강화하고, ②사전규제가 아닌 사후규제(공정경쟁) 중심으로 접근하기로 한 것이다.

전술한 바와 같이 바이든 행정부는 집권 초기부터 망중립성 규제 부활을 추진했고, 이번 FCC 의결을 통해 다시 ISP가 Title I에서 Title II로 분류되어 2015년 망중립성 규제로 복원한 것이다.⁵⁾

3. 주요 이슈 및 국내 미디어 산업에 미치는 영향

이번 FCC의 망중립성 규제 복원 조치와 관련하여 몇 가지 쟁점은 여전히 존재한다. 이러한 쟁점은 결국 과거 망중립성 규제에 대한 찬-반 논쟁의 연장선이라 할 수 있는데 이번 FCC의 이해관계자 의견수렴 과정에서도 사실상 동일하게 제기되었다. 큰 틀에서는 ISP 등과 같이 망중립성 규제를 반대하는 측에서는 코로나19 팬데믹 이후 인터넷 트래픽이 크게 증가한 상황에서 망고도화를 위한 투자 유인을 제고할 필요가 있기 때문에 망중립성 규제는 불필요하고, 상호접속료는 CP(Content Provider, 콘텐츠 제공업자)등으로 하여금 효율적인 트래픽 전송 수단을 강구하는 유인이 되며(나성현, 2024), FCC의 과도한 개입보다는 사후적 경쟁규제 중심으로 접근하는 것이 타당하다는 것이 요지이다.

반대로 망중립성을 찬성하는 CP 등의 입장은 BIAS의 보편성을 고려할 때 특정 사업자(ISP)에 의한 개입이나 통제는 바람직하지 않고, ISP가 과도한 접속료를 요구하는 행위를 억제해야 하며, 인터넷의 개방성이 인터넷 산업 및 혁신의 근본이 되기 때문에 망중립성 규제는 오히려 강화되어야 한다는 것이다.

미국의 경우 망중립성 규제가 집권하는 정권(공화당 vs. 민주당)의 인터넷 정책철학과 ICT 산업 정책 방향에 따라 변동성이 크다는 특징이 있다. 예컨대 망중립성 규제를 폐지한 트럼프 행정부는 ICT 서비스보다 제조업 및 물적 산업 중심의 성장정책 정책기조를 갖고 있었고 동시에 FCC 위원장이었던 아짓 파이(Ajit Pai) 역시도 기존의 광대역 인터넷망을 공공시설로 재분류하는 것에 대해 강력하게 반대해 왔다. 반대로 바이든 행정부는 광대역 인터넷을 미국민의 삶에 필수적, 즉, 공공적 성격을 가진 보편적 서비스 관점으로 바라봐 왔으며, 비록 위원회를 구성하기까지 상당한 시일이 걸렸지만 이러한 정책방향에 입각하여 망중립성을 다시 복원한 것이다.

그러나 한국의 망중립성 제도는 2011년 망중립성 가이드라인 제정 후 2020년 12월 28일 9년만에 처음 개정하는 등 그간 망중립성 정책에 대한 큰 변화는 없었다. 2020년 망중립성 가이드라인의 개정은 망중립성 정책 자체의 변화가 아니라 5G 상용화에 따라 네트워크 슬라이싱 등 제공되는 신규서비스를 관리형서비스로 인정할지 여부, 다양한 5G 서비스의 출현에 대비한 현행 관리형서비스 관련 규정의 보완 필요성에 따라 이루어진 것이다(나성현ㆍ정재윤, 2021).⁶⁾

이와 같이 우리나라는 망중립성 원칙이 비교적 잘 지켜져 왔다고 평가받는 상황이며(상게서), 현재 망중립성과 직접적으로 관련된 논의나 이슈는 크지 않다. 따라서 이번 FCC의 망중립성 규제 복원 결정이 국내 망중립성 정책에 유의한 영향을 줄 것이라고 보이지 않는다. 다만 미디어 산업의 경우 망중립성과 관련된 이슈는 망사용료와 제로레이팅⁷⁾ 정도가 있는데, 첫째, 이번 조치가 OTT 사업자의 망사용료 이슈에 미치는 영향은 크지 않을 것으로 예상된다. SK브로드밴드와 넷플릭스 간의 망사용료 분쟁(비록 사업자 간 합의에 의해 종결되었으나)에 있어 넷플릭스는 FCC의 망중립성 규제 등을 근거로 SK브로드밴드의 망사용료 요구가 망중립성을 위반한 것이라고 주장하였다. 그러나 ISP와 대형CP 간의 망사용료 이슈는 인터넷 상호접속에 대한 분쟁으로 이번 망중립성 복원 결정의 핵심인 BIAS에 대한 차단ㆍ차별 금지와는 상이한 개념이다. 즉, 망중립성이 ISP가 CP의 트래픽을 차별ㆍ차단을 금지하는 것이지⁸⁾, ISP와 ISP에 직접 접속하는 대형CP간의 망사용료를 규율하는 것은 아니다. 따라서 FCC의 망중립성 규제 복원이 국내에서 서비스를 제공하는 OTT 사업자들의 망사용료 이슈나 국내 상호접속 제도에 영향을 미칠 것이라고 보기는 어렵다.⁹⁾

한편, 미디어 산업 측면에서 제로 레이팅이 망중립성 규제와 관련이 있을 수 있다. 제로 레이팅은 ‘Sponsored data service’를 포함하는 개념으로 볼 수 있는데, 이와 같은 관점에서 보면 제로 레이팅은 망중립성 원칙을 위반하거나 국내 가이드라인을 위반한 것이라고 보기 어렵다. 다만, 제로 레이팅에 의해 이용자 차별(제로 레이팅을 이용하는 이용자 대비 그렇지 않은 이용자 간)과 CP 차별(제로 레이팅이 적용되어 이용에 우대를 받는 CP와 그렇지 않은 CP 간) 이슈가 존재하는데, 이는 망중립성 이슈이기 보다는 사후규제 중 이용자 또는 사업자 차별 이슈(예컨대 전기통신사업법 상의 부당한 이용자 차별 등)와 직접적으로 관련이 있다고 할 것이다.