2003년 12월 지상파 디지털 방송의 개시를 앞두고 일본의 매체 상황, 방송 환경에 커다란 변화가 예상되고 있다. NHK 종합기획실에서는 이러한 상황에 어떻게 대처할 것인가를 검토하기 위해 작년 9월 외부 전문가로 구성된 '디지털 시대 공공방송에 관한 연구회'를 설치하고 1년간에 걸쳐 디지털 시대의 공영방송의 이념과 역할 등에 대해 다각적으로 논의했다. 아래의 글은 기술 분야의 발전 동향, 영국·미국·독일·프랑스의 방송제도·공공방송의 틀, 방송개념의 정리, NHK 업무의 정리 등을 담고 있는 상기 연구회의 보고서에서 주요 내용을 발췌 번역한 것이다. 본 보고서의 번역 게재는 NHK의 허락하에 이루어졌고, NHK의 요청에 따라 번역에 관한 책임은 본원에 있음을 밝힌다. - 편집자 주
I. 디지털 기술과 방송의 전개
1. 지상파 디지털 방송의 개시
방송의 디지털화는 CS방송은 1996년 10월부터, BS방송은 2000년 12월부터 개시되었으며 케이블TV도 디지털 설비의 도입이 본격화되고 있다. 그리고 기간 매체인 지상파 방송도 우선 2003년 12월부터 도쿄·오사카·나고야 3대 도시권에서 디지털 방송이 개시될 예정이다(2006년에는 일본 내 모든 지역에서 개시). 디지털 방송은 종전의 아날로그 방송에 비해 ① 고품질, ② 고기능 ③ 다채널화 등의 이점이 있다. 또한 ④ 통신과의 친화성이 높아지기 때문에 다양한 발전 가능성을 잠재하고 있는 점도 커다란 특징이다.
2. 연구개발 현황
NHK는 지상파 디지털 방송 준비를 추진하는 것 외에 방송 프로그램 보완 차원에서 인터넷을 활용하거나 또는 프로그램·인터넷·영상클립 등을 통합한 풀 디지털 교재를 제공하는 등 디지털 기술을 이미 활용하고 있다. 아울러 다음과 같은 방송 관련 신기술·서비스의 연구개발을 추진하고 있다. ① 통신전송로를 활용한 데이터 방송 보완 서비스 ② 서버형 방송 ③ 통신네트워크 이용 방송 ④ 프로그램 리퀘스트 서비스 ⑤ 휴대단말 대상 방송통신융합 서비스 이상과 같은 디지털 기술을 NHK가 실용화할 경우에는 종전의 '방송' 개념 및 NHK 업무와의 관계에서 일정한 정리가 필요하다.
3. 이용환경의 변화
우선 매체 전반에 디지털 기술이 보급됨에 따라 정보의 전송로가 현재보다도 현저하게 다양화되는 동시에 통신에서 방송 서비스가 제공 가능해지며, 한편으로 방송이 통신 기능을 갖추는 '방송과 통신의 융합'이 진전될 것으로 예상된다. 그러나 현재의 기술개발 단계에서는 예를 들면, 통신계 네트워크인 인터넷에서 동영상 송신이 가능하다고 하더라도 TV방송과 동일한 정도의 시청자 층에 동일한 품질의 서비스를 실현하기에는 아직 상당한 어려움이 따르는 등 신기술의 실용화는 이제 겨우 발을 내디뎠을 뿐이다. 그리고 기술 진전 속도에 비해 시청자의 행동양식 변화가 완만하다는 점을 고려하면, 방송과 통신에 대해 당분간은 지금과 마찬가지로 각기 다른 이용자 행동이 지속될 것으로 예상된다. 특히 현재 TV 시청시간이 국민의 매체이용시간의 대부분을 차지하고 있다는 점에서 앞으로도 기간 매체로서의 지위를 유지할 것으로 판단된다. 아울러 앞으로 TV·PC·휴대전화 등의 각종 단말 규격이 통일되어 단말별 정보형식 및 조작 방법이 어느 정도 일반화된다면, 이용자는 전송로의 차이를 그다지 의식하지 않고 정보 서비스를 제공받게 될 것이다. 그렇게 되면 보급·조작성 면에서도 일반 국민에게 가장 친근한 정보단말인 TV가 방송과 통신의 경계를 초월한 각종 서비스를 통합한 '종합 정보단말'로 발전할 것으로도 기대된다. 디지털 기술 등의 활용은 아날로그 방송과 비교한다면 다음과 같은 편리성 향상 및 서비스 제공이라는 형태에서 시청자의 TV에 대한 매력을 끌어올리고 방송에 대한 기대를 높이게 될 것이다. ① 고품질화 ② 다기능화 ③ 다채널화 이러한 시청자의 기대를 구현하고 특히 정보의 양적 확대를 사회생활의 질적 향상으로 연결시켜 나가는 것은 방송계 전체에 그리고 공공방송에게 부과된 책무이다.
II. 디지털 시대 공공방송의 역할
1. 공공방송의 전통적 역할
일본의 방송제도는 종전 NHK와 민간방송이 경쟁하면서 병존하는 '이원체제'를 특징으로 삼아왔다. 이 이원체제에서 NHK는 다음과 같은 역할을 수행해 왔다.
① 프로그램의 다양성을 비상업적 재원에 입각해 확보한다 표현의 자유를 가급적 널리 인정한다는 이른바 '사상의 자유시장' 관점에서는 프로그램 편집·방송의 자유가 방송 사업자에게 가능한 한 광범위하게 보장되어야 한다. 이는 동시에 사용 가능한 주파수가 한정된 기술 조건 및 방송 서비스의 한계비용(여기서는 시청자를 한 사람 증가시키기 위해 추가적으로 발생하는 비용)이 거의 제로나 마찬가지라는 경제 조건과도 맞물리면서 소수사업자의 과점 상태를 초래할 가능성이 있다. 방송 분야에서 이러한 사태가 발생하는 것은 단순히 경제 시장의 과점 일반에서 발견되는 공통 문제를 넘어서 다양한 정보제공을 저해하는 폐해를 동반한다는 점에 주의하지 않으면 안 된다. 방송법에 입각해 설립되었고, 민간방송과는 다른 재원을 지니는 공공방송 사업체에 의한 프로그램의 편집·방송은 이러한 폐해를 완화시키고 다양한 정보 유통의 확보로 이어진다.
② 사회생활의 기본이 되는 정보를 제공한다 민주주의 사회에서 시청자는 현재 또는 미래의 유권자이기도 하다. 그 유권자가 정확하고 광범위한 보도 프로그램에 접하는 것은 물론 교양 프로그램 또는 교육 프로그램에 의해 성숙된 판단능력을 기르는 일, 나아가서는 다양한 오락 프로그램을 통해 인간의 삶에 대한 다양한 가치관에 접하는 것도 또한 민주주의 발전에 있어 의의 있는 일이다. 민주주의 사회에서 사회생활의 기본이 되는 정보―'기본적 정보'―를 당시의 사회적·정치적 경향 등에 좌우되지 않고 사회 전체에 대해 공평하고 저렴하게 제공하고, 이로써 국민의 '알 권리'의 신탁에 부응하는 것은 공공방송의 책무이다.
③ 방송 프로그램의 질적 수준을 확보한다 광고료를 주재원으로 하는 민간방송은 자칫하면 시청률 경쟁을 강요받기 때문에 결과적으로 프로그램 내용이 획일화될 우려가 있다. 이는 시청자에도 방송계 전체에도 바람직하지 않은 사태이다. 공공방송이 일정한 문화적·질적 수준과 다양성을 갖춘 프로그램을 하나의 사업체로서 일관되게 편집·방송을 지속함으로써 시청자에게는 프로그램 시청의 선택폭이 확대될 뿐만 아니라, 민간방송에게도 일종의 지침으로서 작용해 방송 프로그램 전체의 질적 수준을 유지·향상하는 데에도 연결된다.
④ 방송의 기술개발, 보급에 기여한다 신문을 비롯한 인쇄매체와 비교해 라디오, 지상파TV, 위성방송 등 각종 방송의 보급에 공공방송이 수행해 온 선도적 역할은 크다. 새로운 방송기술 및 규격표준화 등의 연구개발도 또한 안정된 경영기반을 가지고 현실적으로 방송을 송신하는 공공방송이 커다란 공헌을 해온 분야이다. 단기적으로는 막대한 비용이 소요된다고 하더라도 새롭게 방송의 편리성을 높이는 기술을 개발해 민간방송, 나아가서는 시청자 전체에 환원하고 풍요로운 방송문화 육성에 기여하는 것도 또한 공공방송의 역할의 하나이다.
2. 디지털 시대 공공방송의 역할
디지털 시대의 공공방송 역할은 (1) 방송의 디지털화로 인해 전통적 역할에 새로운 의의가 부여되는 동시에 (2) 본격적인 고도정보 네트워크의 도래에 대응해 새로운 역할을 담당해야 할 것이다.
(1) 종전 역할이 갖는 새로운 의의
① 프로그램의 다양성을 비상업적 재원에 입각해 확보한다 디지털 기술은 우선 다채널화를 실현한다. 그러나 전송로의 다양화가 전송되는 프로그램의 다양성을 보장한다고는 단언할 수 없다. 채널수의 증가에 비해 콘텐츠 공급량이 뒷받침되지 못한다거나 스포츠 프로그램 등의 킬러 콘텐츠에 인기가 집중된다거나 하면 결과적으로 프로그램 다양성의 정도는 종전과 다름없을지 모른다. 또한 만약 계약료·방송권료가 고등한 결과, 민간방송 사업자간의 경쟁이 격화되어 공멸하는 사태가 발생한다면 시청자에게 있어 프로그램의 선택폭이 실질적으로 축소될 우려조차 있다. 방송법에 입각해 설립된 공공방송 사업체가 민간방송과는 다른 재원에 입각하여 다수의 프로그램을 제작해 널리 일본 전국에 지속적으로 방송한다는 의의는 디지털 시대에서도 여전히 변함 없다.
영국에서는 ITV Digital이 도산하고(2002년 4월), 독일에서도 키르히 그룹이 파산 신청하는(2002년 4월) 등의 상황이 벌어지고 있다.
② 사회생활의 기본이 되는 정보를 제공한다 디지털 기술에 의해 다채널화가 실현될 경우 시청자의 선택폭은 확대되지만, 동시에 기호에 맞는 정보만을 선택하는 치우침이 생겨 사회의 단편화 등이 진행할 가능성도 있다. 다양한 가치관의 존재는 바람직하지만, 동시에 다양한 가치관을 가진 구성원이 일정량의 공통 정보를 공유하면서 상호 존재를 서로 인정하지 않으면 민주주의 사회의 건전한 발전은 있을 수 없다. 공공방송이 다채널 시대에도 방송 전체 속에서 확고한 지위를 유지하고 기본적 정보·교육적 정보를 공평하고 저렴하게, 그리고 종전 이상으로 편리성을 제고한 형태로 제공하는 것은 사회의 분열과 대립을 막는 제동장치가 될 수 있다.
③ 방송 프로그램의 질적 수준을 확보한다 디지털 기술로 다채널화가 실현되더라도 프로그램이 조잡하고 마구잡이로 제작되어서는 방송 서비스 전체의 풀질 저하를 초래하게 된다. 하이비전과 같은 방송의 고품질화, 혹은 데이터 방송과 같은 고기능화 등과 같이 디지털화 기술의 편리성을 충분히 끌어내기 위해서는 종전과 마찬가지로 공공방송이 높은 수준의 프로그램 내용을 유지하면서 고도의 신기술을 활용한 프로그램 제작·방송에 적극적으로 도전하고 방송계에서 선도적 역할을 수행할 필요가 있을 것이다.
④ 방송의 신기술 개발·보급에 기여한다 방송의 디지털화는 일반 신기술 보급과 마찬가지로 장기에 걸쳐, 그리고 관계자에게 초기비용의 부담을 강요하게 될 것으로 예상된다. 안정된 경영기반에 입각해 시청자의 두터운 신뢰를 받고 있는 공공방송이 리스크가 큰 신기술의 개발 및 보급과 더불어 지상파 디지털 방송으로의 유도를 비롯해 디지털 추진의 선두주자 역할을 맡는 것이 기대된다.
(2) 고도정보 네트워크 사회에 대응하는 새로운 역할
앞서 언급한 방송의 디지털화에 대응해 공공방송이 견지하고 발전시켜 나가야 할 전통적인 역할과 더불어, 디지털화로 인한 본격적인 정보 네트워크 사회의 도래에 발맞춰 공공방송에 새롭게 기대되는 역할로서 다음 두 가지를 들 수 있다.
⑤ 정보격차(디지털 디바이드)를 해소한다 디지털 기술에 의한 매체 전체의 변혁이 급격히 가속되는 오늘날, 이른바 '정보격차' 문제는 심각하다. 특히 연령·소득·지역에 의한 격차는 더욱더 확대되는 경향이 있다. 매체 전체 가운데에서도 특별히 숙련을 위한 기술이 필요하지 않고 국민 전반에 널리 친숙하고 저렴하게 제공되어 온 방송 서비스가 디지털 기술을 도입해 고기능화되는 동시에 이러한 국민간의 정보격차(디지털 디바이드)를 메우는 역할을 수행할 것으로 기대된다. 특히 공공방송은 사회 각계각층에 널리 수용되는 프로그램을 제공하는 임무를 지니고 있기도 하는 만큼 그러한 역할이 한층 요구되는 것이다.
⑥ 세계 규모의 정보화에 대응한 일본발 정보발신을 강화한다 디지털화의 진전은 정보 분야에서도 글로벌화를 가져오고 있으며, 세계 규모의 정보 네트워크 사회를 구축하려고 한다. 일본발 신뢰 가능한 정보의 발신은 우선 세계 각지에 거주하는 일본 국민에 대해 일본의 현황을 전달한다. 동시에 각국어를 통해 이러한 정보를 발신하면 세계를 향해 일본의 정치·경제·문화에 대한 정확한 이해를 제공하게 되며, 국민의 복지 전반의 향상에도 기여한다. 한편으로 세계 규모의 광고 시장이 형성되지 않은 현재 상황에서는 민간 사업자에 의한 이러한 정보발신은 기대하기 어렵다. 이러한 일본발의 신뢰할 만한 정보발신은 '국제방송'의 실적이 있는 공공방송에게 앞으로 더욱더 중요한 책무가 될 것이다.
Ⅲ. NHK의 업무(1) 디지털 기술의 활용과 '방송'
NHK의 업무는 방송법상의 '방송' 개념을 전제로 이해되었다. 그러나 제Ⅱ장에서 언급했듯이 공공방송은 디지털 시대에도 프로그램의 다양성을 확보하고 기본적인 정보를 국민에게 제공하며, 프로그램의 수준을 확보해 디지털 방송 보급에 선도적 역할을 수행하며, 나아가 정보격차를 해소해 일본 정보를 세계에 발신하는 광범위하고 다양한 역할이 기대된다. 역할을 수행하기 위해 NHK가 디지털 기술을 실용화할 때 지침으로서 업무에 대한 관점을 정리할 필요가 있다.
1. 전통적인 관점과 그 귀결
방송법은 규제 대상을 '공중에 의해 직접 수신되는 것을 목적으로 하는 무선통신의 송신'(2조 1호)이라고 규정하고 있다(이하 '종전형 방송'이라고 부른다). 그리고 NHK는 '공공의 복지를 위해 널리 일본 전국에서 수신할 수 있도록 풍요롭고 양질의 방송 프로그램에 의한 국내 방송을 실시하고, 또한 해당 방송 프로그램을 위탁해 방송하는 동시에 방송 및 그 수신의 진보(進步) 발달에 필요한 업무를 행하고, 아울러 국제방송 및 위탁협회 국제방송업무를 실시하는 것을 목적으로 하기'(7조) 위해 동법의 규정에 입각해 설립된 법인이며(8조), 그 필수 업무의 첫번째로서 '다음에 열거하는 방송에 의한 국내방송을 실시할 것'(9조 1항 1호)으로 되어 있다. 이처럼 기본적으로 NHK의 업무는 '종전형 방송' 서비스의 제공에 한정되어 왔다고 할 수 있다.
NHK의 '본래 업무'로서는 그 밖에 위탁방송업무, 조사연구업무, 국제방송업무를 들 수 있다(9조 1항 2∼4호).
디지털 기술 등의 발전에 따른 매체환경의 변화는 '종전형 방송'에 해당되는지 여부에 대한 문제설정이 NHK의 업무범위에 있어 지니는 의의를 다시금 검토하도록 촉구하고 있다. 왜냐하면 현재 개발되고 있는 디지털 기술이 실용화될 경우에는 '종전형 방송' 틀 내에 반드시 포함된다고 하기 어려운 새로운 서비스가 탄생하는 것이 되기 때문이다. 예를 들면 통신네트워크 이용방송은 '무선통신' 이외의 전송로를 이용하는 것이며, 프로그램 리퀘스트 서비스가 '공중에게' 수신되는 것을 목적으로 하고 있다고는 하기 어렵다. 서버형 방송에서도 서버에 심야시간대에 조금씩 송신되어 방송내용이 축적되고, 이를 시청자가 다른 시간대에 시청하는 서비스는 '수신, 즉 시청'이라는 관계가 아니기 때문에 '종전형 방송'이라고 할 수 있는지는 이론의 여지가 있다. '휴대형 단말 대상 방송통신융합 서비스'는 휴대전화 및 PDA 등 정보단말에서 '방송과 통신의 융합'을 단적으로 대표하고 있다. 그러면 이러한 디지털화가 가져오는 변화에 대해 NHK의 업무를 어떻게 생각해야만 할까. 한편으로는 기술·서비스의 대폭적인 혁신에도 불구하고 종전과 마찬가지로 '종전형 방송'만에 해당하는 서비스로 NHK의 업무를 한정시켜야 한다는 관점이 있을 수 있다. 이러한 관점에 입각한다면 디지털 기술 등의 신기술 모두를 이용하지 않는 방향에서 NHK의 업무가 한정될 것이다. 또는 종전의 공공방송 역할 가운데 민간 사업자의 신기술·서비스에 의해 제공 가능한 것이 있다며 종전의 NHK 업무를 오히려 앞으로 축소하는 방향으로 생각해야 한다는 관점도 있을 수 있다.
2. 전통적 관점의 문제점 그러나 디지털 기술 등의 진전에 따라 '방송과 통신의 융합'이 강화됨에도 불구하고 NHK의 업무를 '종전형 방송' 서비스로 한정하고 신기술의 이용 및 신서비스의 제공을 제외하는 것은 제Ⅱ장에서 살펴본 공공방송으로서의 역할을 충분히 수행한다는 관점에서 문제가 있다. 다양한 방송기술 및 그 관련·주변 기술의 실용화를 선도하고 이를 이용한 다양하고 풍요로운 프로그램 서비스를 통해 사회생활의 기본이 되는 정보를 사회 전체에 공평하고 저렴하게 제공하는 것은 앞으로도 변함 없는 NHK의 역할일 것이다. 이러한 관점에서 본다면 NHK의 업무 영역을 생각하는 데 '종전형 방송'이라는 개념이 수행할 수 있는 역할에는 자체적으로 한계가 있다. 또한 '종전형 방송'이라는 개념은 NHK의 업무 영역을 판단할 시의 '준칙'(rule), 즉 업무범위를 일의적(一義的)으로 결정하는 기준으로 간주되어 온 것처럼 생각되지만, 이러한 관점은 NHK의 업무영역에 대해 현재까지도 과도하게 경직된 귀결을 유도하는 경향이 있었다. 원래 해외 각국의 방송법제에서 사용되는 '방송' 개념과 비교하면, 일본은 '공중에 의해 직접 수신되는'이라는 송신목적과 '무선통신'이라는 송신로라는 이중의 제한이 규정되어 기술변화에 충분히 대응할 수 있을 정도의 완만함을 지니지 못한 점은 이전부터 지적되어 온 사항이다. 오히려 새로운 기술 및 서비스 전개에 유연하게 대응하면서 앞서 제시한 NHK에 기대되는 역할을 효과적으로 수행해 나가기 위해서는 NHK 업무의 방향성을 보여주는 복수의 개념을 생각해 나갈 필요가 있을 것이다.
3. '공공방송'의 기능적인 파악
(1) 기본적인 관점
NHK는 제Ⅱ장에서 언급했듯이 공공방송의 역할을 실현하기 위해 특별히 법률로 정한 사업체로서, 이러한 역할을 수행하기 위해 NHK가 수행해야 할 업무를 법률로 규정할 시에, NHK의 업무범위가 '종전형 방송'으로 한정된 것은 법률을 제정한 당시의 기술수준을 전제로 생각하면 디지털 기술이 실용화된 경우에 등장하는 신규 서비스는 예상할 수 없었기 때문에 '종전형 방송'을 NHK가 수행해야 할 업무로 정할 수밖에 없었던 것이다. 그렇다면 지금까지와 마찬가지로 '종전형 방송'이 NHK 업무의 핵심에 그대로 자리한다고 하더라도 이와 병행해 공공방송으로서의 역할을 실현하기 위해 유익한 주변적 업무가 존재한다고 생각할 수 있으며, 종전의 '부대업무'에 관한 규정(9조 2항 2호) 또한 이러한 관점을 당연한 전제로 삼아왔던 것이라고 생각할 수 있다. 이러한 관점에서 한걸음 더 나아가 방송 관련 신기술의 발전이 가속되고 있는 오늘날에는 '종전형 방송'에 해당되는지 어떤지가 아니라, 앞서 언급한 공공방송에 기대되는 역할에 봉사하는 것인지 아닌지 하는 관점에서 NHK의 업무범위를 유연하게 확대해 생각해도 괜찮다고 본다. 이 점은 동시에 기간 매체인 방송의 일익을 담당해 온 공공방송이 IT화 추진이라는 관민일체의 대응에 공헌하는 일에도 연결된다.
독일에서는 방송기술 발전에 대해 헌법상의 '존속과 발전의 보장(Bestands-und Entwicklungsgarantie)'이 공공방송에 미친다고 하는 관점도 주장되고 있다(연방헌법재판소). 이러한 관점을 응용한다면 '종전형 방송'에 해당되지 않더라도 공공방송의 '부수적 권한' 또는 '통합된 현대 방송의 일부'로 여겨지는 서비스의 제공이 NHK의 업무에 포함된다고 생각하는 것은 충분히 가능할 것이다.
(2) '종전형 방송'과 신규 서비스의 가능성
(1)에서 제시된 관점을 구체적으로 정리하면 다음과 같다. ① 우선 지상파 디지털 방송·위성 디지털 방송 등의 서비스는 종전의 아날로그 방송과 마찬가지로 '공중에게 직접 수신되는 것을 목적으로 한 무선통신의 방송'이며, '종전형 방송'으로서 NHK의 업무 핵심에 계속 위치한다. ② 다음으로 '공중에게 직접 수신되는'이라는 목적에서 혹은 '무선통신'이라는 전송로에서 '종전형 방송'에 해당되지 않는 각종 서비스에 대해서도 NHK의 업무범위가 문제가 된다면, 새로운 기술의 발전에서 보아 '종전형 방송'과 동일한 수준의 중요성을 가지고 디지털 시대 공공방송의 역할을 실현하는 것에 대해서는 NHK의 본래적인 업무라고 생각할 여지가 있다. 하지만 거의 모든 정보 서비스가 방송사업체로서 NHK의 업무범위에 해당되지는 않을 것이다. 그러나 한편으로 제I장에서 살펴본 것처럼 방송과 통신의 융합이 급속하게 진전되는 현재 상황에서는 역으로 전통적인 '통신(1 대 1의 정보통신으로 공연성을 지니지 않는 것)'에 해당되지 않는 많은 정보 서비스가 잠재적으로는 NHK의 업무영역에 속할 수도 있을 것이다. 여기서 전통적인 '방송'과 '통신'의 중간영역의 정보 서비스에 대해서는 이전의 기술수준을 전제로 한정된 '종전형 방송'이라는 개념에 의해서가 아니라 해당 서비스에 기대되는 사회적 가치, 즉 제Ⅱ장에서 살펴본 공공방송이 수행해야 할 개별적 역할에 얼마만큼 봉사하는 것인가 아닌가라는 관점에서 새로운 기술개발의 진전 및 사회정세도 토대로 하면서 NHK의 본래적 업무영역에 속할 것인가 아닌가를 유연하게 결정해 나가야 할 것이다. 또한 디지털화에 따라 가능해진 신규 서비스를 NHK가 적극적으로 제공하는 것은 아날로그 방송에서 디지털 방송으로의 시청자의 원활한 이행과 장래 아날로그 방송 중지라는 일본 사회 전체의 목표를 달성하는 데 있어서도 필요하며 또한 효과적이라고 생각된다. ③ 마지막으로 ②에서 언급했듯이 NHK의 본래 업무영역에 속하는지 아닌지를 판단할 시에 '종전형 방송'에 해당되는지 아닌지에 반드시 집착하지 않아도 된다면, 이점과 관련 그 업무의 실시에 따른 NHK의 부수적인 업무 또한 종전보다 확대될 수 있을 것이다. 이상의 내용은 NHK의 업무영역의 한 측면으로서 '종전형 방송'뿐만 아니라 신규 서비스의 제공 가능성이 있을 수 있다는 점을 제시한 것에 불과하다. 수신료를 기본 재원으로 하는 NHK 성격과의 관계, 신규서비스를 제공해야 하는 이유, 재원, 실시 방법 등의 문제 등, 개별적으로 충분한 검토가 필요하다.
Ⅳ. NHK의 업무(2) 새로운 업무와 재원 관계
현재의 NHK는 시청자가 골고루 부담하는 수신료를 기본 재원으로 운영되는 법인이다(방송법 32조). 디지털 시대의 NHK 재원은 어떻게 존재해야 하는지 그리고 신기술·서비스의 실용화가 재원과의 관계에서 어디까지 NHK에 부합하는 업무로서 인정될 수 있는지 등에 대해 검토한다.
1. NHK의 기본 재원
(1) '수신료 제도'의 기본적 유지
디지털 시대에도 수신료 제도는 기본적으로 유지되어야 할 것이다. 그 이유는 수신료 이외에서 기본 재원을 구하려는 타 방식이 제Ⅱ장에서 언급한 공공방송이 수행해야 할 역할의 실현에 부합하지 않은 점이 많기 때문이다. ① 국고보조의 가능성 우선 NHK의 기본 재원을 국고에서 구한다면 지금까지의 국회에 의한 민주적 재정 컨트롤을 넘어서 NHK가 정당정치 과정에 휘말리게 되어, 공공방송의 불편부당성이 위협을 받게 될 것이다. ② 광고료 수입의 가능성 다음으로 NHK 방송의 전부 또는 일부에 대해 광고규제를 완화 철폐해(방송법 46조 참조) 광고료 수입을 재원의 전부 또는 주요한 일부로 충당하는 것은 분명 타국의 공공방송 사례에서도 존재한다. 그러나 NHK의 광고료 수입 도입은 민간방송과의 시청률 경쟁을 격화시킬 우려가 있으며, 또한 수신료를 지불하는 시청자의 감정·이해를 감안한다면 오히려 이원체제의 장점을 해치게 될 것이다. ③ 스크램블 유료 방송의 가능성 ②에서 언급한 논리는 디지털화에 의한 고기능의 일부를 이용해 예를 들면, '종전형 방송'의 프로그램에 스크램블을 걸어 대가를 지불한 수신자에게만 이를 해제하는 과금 방식에 대해서도 타당하다. 또한 방송의 스크램블화에는 사회 전체에 생활의 기본이 되는 정보를 공평하고 저렴하게 제공한다는 공공방송의 역할을 저해할 우려도 있으며, 당분간은 신중해야 할 것이다. ④ 자회사 등으로부터의 부차수입 또한 수신료 이외의 재원으로서 예를 들면 패키지 소프트웨어의 부차수입이 있다. 이러한 수입은 방송된 프로그램 및 프로그램 관련 정보를 자회사 등에 제공한 점의 정당한 대가이며, 수신료를 기본 재원으로 하는 NHK의 성격에 반하는 것은 아니다. 따라서 시청자의 부담증가를 피한다는 점에서도 자회사 등으로부터의 부차수입의 점진적인 증가가 앞으로도 기대된다. 그렇지만 앞서 언급한 NHK 본체의 성격상 부차수입에도 일정한 한계가 있어 앞으로 수신료에 버금가는 중요재원으로 성장하리라고는 생각되지 않는다. 따라서 디지털 시대에서도 여전히 수신료 방식은 기본적으로 유지되어야 할 것이다.
(2) 새로운 수신료 체계의 가능성
또한 수신료 체계에 대해서는 수신 설비를 지닌 1세대 1주거별로 수신계약을 체결하는 현행 방식을 당분간 유지하는 것이 바람직하다. 현재의 방송기술 수준 및 시청자 행동으로 보아서는 고정단말에 의한 종전형 시청이 중심이 될 것으로 생각되기 때문이다. 그러나 지상파 디지털 방송에 의해 휴대이동단말에서의 시청이 가능해지는 것에 대해서는 어떻게 생각해야 할까. 한편으로는 휴대이동 단말의 무선송신 또한 '종전형 방송'의 일종으로, 이것이 다만 디지털화에 의해서 비로소 가능해진 것에 불과하며, 그 재원은 세대계약에 입각해 지불되는 수신료에서 구해야 할 것이라는 관점이 있을 수 있다. 그러나 한편으로 고정단말의 보유를 전제로 하는 현재의 수신료에서 휴대이동단말에의 송신을 위해 별도로 발생하는 비용을 전부 지불하는 것은 시청형태의 차이에 의해 시청자간의 불공평을 초래할 가능성도 있다. 특히 디지털 방송의 특성을 살려 휴대이동단말 대상으로 독자적인 서비스를 전개해 나간다고 한다면 불공평이 더욱 확대될 가능성도 있다. 그렇다면 별도의 방법으로 휴대이동단말에의 송신 서비스에 대해 어떤 형태의 이용자 부담을 요구하는 것도 검토할 만하다. 예를 들면, 시청시간에 상응하는 부담 및 위성 수신료와 같은 부가요금제도의 도입 방안도 선택지로서 생각할 수 있다.
2. 새로운 업무와 이용자 부담의 가능성
제Ⅲ장에서는 공공방송이 담당해야 할 역할이라는 관점에서 방송 관련 기술의 진보에 따라 NHK의 업무는 '종전형 방송' 이상으로 확대될 가능성을 지적했다. 이 점을 전제로 하고 또한 NHK의 기본 재원이 수신료라는 점을 감안한다면, 현실적으로 신규 서비스를 제공해야 하는지 아닌지에 대해서는 시청자로부터의 기대가 높아 NHK로서 응해야 하는 것인지 아닌지, 이것이 수신료라는 소정의 재원하에서 효과적으로 수행될 수 있는 서비스인지, 만약 소정의 재원으로는 곤란한 경우에는 그 재원 등을 어떻게 준비해야 하는지 등을 개별 서비스별로 검토해야 할 것이다.
(1) NHK의 신규 서비스에 대한 기대
이미 제Ⅱ장에서 언급한 디지털 시대 공공방송의 역할을 연구개발이 진행되고 있는 신규 서비스와의 관계에서 현시점에서 구체적으로 예시한다면, NHK에 대한 다음과 같은 다양한 기대가 되어 나타날 것이다.
① 디지털 시대에 더욱더 필요한 신뢰할 수 있는 정보원으로서의 기대 ② 시청자 각계각층의 니즈에 보다 세세하게 대응하는 것에의 기대 ③ 교육 콘텐츠의 디지털화 및 국민이 공유하는 역사적 문화유산으로서의 아카이브의 사회 환원 기대 ④ 디지털 방송 보급을 위한 선도적 역할과 이에 따른 IT·산업진흥에 대한 공헌 기대
이러한 기대에 부응하고 신규 서비스를 제공하는 것 그 자체는 NHK가 실제적으로 반세기 이상에 걸쳐 공공방송으로서 실적을 쌓고 새로운 매체 발전에 따라 패키지 계열 등 타매체를 통한 정보제공을 추진해 온 것의 연장으로 해석할 수도 있다. 문제는 디지털화에 따라 새롭게 출현하는 다양한 기능을 갖춘 수신기기를 통해 사회의 기대·요망에 부응해 NHK가 이들 서비스를 제공한다고 하는 새로운 업무를 전개할 경우에 그 재원을 어떻게 추구할 것인가이다. EU는 가맹국에 대해 경쟁정책의 관점에서 공공방송 사업체의 역할을 명확히 하는 것을 요구하고 있다. NHK의 업무범위 확대에 대한 비판과의 관계에서도 개별적인 신규 서비스가 공공방송에 기대되는 역할에 어떠한 형태로 봉사할 것인가를 구체적으로 제시하는 노력이 필요하다.
(2) 이용자 부담에 대한 관점
지금까지는 NHK의 본래 업무는 '종전형 방송'에 한정되었으며 그 재원은 수신료를 갖고 충당해야 한다고 되어 있었다. 그러나 앞으로 전개되는 신규 서비스에 대해서는 수신료를 기본 재원으로 하는 NHK의 성격에 반하지 않는 한 이용자에게 추가적인 비용부담을 요구하더라도 괜찮은 경우가 있을 수 있다. 문제는 어떤 경우가 NHK의 성격에서 보아 허용되는 비용부담이라고 할 수 있을 것인가이다. 여기서는 다음의 세 가지 측면에서 관점별 차이점에 주의를 환기시키는 바이다. ① NHK의 업무가 민간에게 완전하게 일임되어야 할 업무인가 가. 한편으로는 수신료 제도를 기본 재원으로 하는 NHK로서는 수신료에서 비용지출이 곤란한 서비스는 제공할 수 없으며, 민간사업자간의 경쟁에 맡겨야 한다는 관점이 있다. 그러나 그렇게 되면 결국 디지털 시대에 있어서 국민 각계각층에 대한 '널리, 풍요로운' 정보의 제공이 제한을 받게 될 것이다. 나. 오히려 NHK는 시청자의 기대에 부응해 '널리, 풍요로운' 정보 서비스를 저렴하고 공평하게 국민 각계각층에 제공해야 하며, 따라서 적극적으로 신규 서비스를 제공해야 하고, 비용부담에 대해서는 별도로 검토한다는 관점이 있다. ② 수신료인가 이용자 부담인가 다. NHK가 비용부담을 요구하지 않고 신규 서비스를 제공한다면 해당 서비스의 이용자에게는 종전부터 지불하고 있는 수신료 이상의 추가적인 비용을 부담하지 않고 해당 서비스를 향수할 수 있다는 의미에서 저렴하다. 따라서 신규 서비스에 대해 수신료를 재원으로 하는 관점이 있다. 라. 그러나 그것은 동시에 신규 서비스를 위해 발생하는 비용이 거액일 경우, 해당 서비스를 이용하지 않는 시청자의 수신료를 재원으로 하는 것은 공평성이라는 관점에서 문제가 있다고도 할 수 있다. 이러한 관점에서 본다면 해당 서비스에 대해서는 이용자의 비용부담이 요구된다. ③ 가격설정에 대한 관점 마. 한편으로 NHK가 제공하는 개별적인 서비스의 대가는 예를 들면, 추가 비용부담만을 요구하는 등 가능한 한 저렴하다는 점이 공공방송의 전통적인 역할에서 보더라도 적절하다는 관점이 있다. 바. 그러나 수신료를 기본 재원으로 하는 NHK가 추가 비용부담만을 서비스 이용자에게 요구한다면 경합하는 민간사업자 입장에서 본다면 불공정한 경쟁을 강요받게 된다는 관점도 있고, 이 경우는 서비스에 대한 적정한 가격을 설정하게 된다.
이러한 NHK의 신규업무에 대해서는 다양한 측면에서 여러 가지의 관점이 있으며, 모두 향후 NHK 업무영역을 판단할 때 고려되어야 할 사항이다. 이러한 복수의 관점을 실제적으로 조화시키기 위해서는 개별 서비스별로 ① 가. 공공방송의 역할·기대와의 관계에서 NHK의 업무에 포함될 것인가, 나. 민간사업자간의 경쟁에 일임해야 할 정보 서비스인가, ② 다. 수신료를 재원으로 해야 할 것인가, 라. 이용자의 비용부담을 요구할 수 있거나 요구해야 할 것인가, ③ 마. 자유로운 시장경쟁에 일임하지 않고 공공방송의 역할에서 보아 저렴하게 제공해야 할 서비스인가, 바. 불공정한 경쟁이 되지 않도록 가격설정 등을 포함한 업무에 대해 일정한 배려가 필요한 것인가 등과 같은 검토를 해야 한다고 생각된다.
또한 NHK의 부수적 업무에 대해서도 동일한 관점에 입각해 특별히 그것이 어떠한 본래 업무와 관계를 지니는 것인가를 고려하면서 수신료 수입에만 재원을 요구해야 할 것인가 혹은 수신료 이외의 재원을 요구하는 것이 허용될지 아닐지를 검토해야 할 것이다.
3. 종합 향후 NHK 업무영역에 대해
(1) NHK의 업무정리
앞에서 언급한 1과 2에서 제시된 내용을 전체적으로 종합하면 NHK의 업무는 새롭게 아래와 같이 정리될 것이다. ① '종전형 방송' 및 이에 부수하는 업무 NHK 업무의 중핵에 있는 '종전형 방송'에 대해서는 종전과 마찬가지로 수신료를 재원으로 해서 이루어져야 할 것이다. 이것은 공공방송의 전통적 역할을 종전부터 계속해서 수행하는 업무이며, 그 재원을 재검토할 필요는 앞으로도 없을 것으로 생각되기 때문이다. ② 새로운 업무 가운데 수신료를 재원으로 해야 할 것 이에 해당되는 것은 방송 관련 신기술의 발전에 의해 가능해진 서비스이며, 예를 들면 제공하는 내용은 방송과 마찬가지이더라도 통신전송로를 이용하는 등 좁은 '종전형 방송'에는 완전하게 수렴되지 않지만, 공중에 의해 수신되는 것을 염두에 두고 있다는 점에서 '종전형 방송'에 기능적으로 유사한 내용의 제공이다. ③ 새로운 업무 가운데 이용자 부담을 요구하는 것이 가능한 것 ② 이외의 신규 서비스에서 NHK로서 기대에 부응해야 할 내용의 제공이 여기에 해당한다. 이러한 서비스는 물론 공공방송으로서의 역할과 양립하는 것이지만, 동시에 개별 이용자의 니즈에 부응한다는 측면도 지니고 있다.
(2) 구체적 검토 NHK의 인터넷 이용을 예로
NHK의 인터넷을 이용한 다양한 서비스를 앞의 정리에 구체적으로 적용시켜서 향후의 검토과제를 살펴보고자 한다. ① 우선 홈페이지상에서 현재 정도의 프로그램 보완정보 등을 혹은 프로그램 홍보정보를 널리 제공하는 경우이다. 이것은 앞에서 언급했듯이 현재 상황에서는 NHK의 '부대업무'로 해석되고 있지만, 각각 '종전형 방송'의 편리성을 제고하거나 '종전형 방송' 내용을 홍보하는 것으로 수신료를 재원으로 해야 할 것이다((1)① 참조). ② 다음으로 통신전송로를 통해 이른바 풀(Pull)형이기는 하지만, 널 리 공중을 대상으로 정보송신 서비스를 제공하는 경우이다. 여기에 해당하는 서비스로서는 예를 들면 통신전송로를 활용한 데이터 방송의 보완 서비스 가운데에서도 순수하게 방송의 보완에 머무는 정보송신(데이터 방송을 넘어서는 독자적인 콘텐츠 제공을 하지 않는 경우) 및 프로그램 공개 라이브러리에 해당하는 NHK 아카이브스의 일반 공중을 대상으로 하는 제공 등을 생각할 수 있다. 이것은 다양하고 기본적인 정보를 공평하고 저렴하게 제공한다는 공공방송으로서의 전통적 역할에 귀결되는 서비스이며, 더욱이 시청자 전체 차원에서의 의의 및 내용은 '종전형 방송'과 변함 없기 때문에 수신료를 재원으로 삼아야 할 것이다((2)② 참조). ③ 마지막으로, 통신전송로를 통해 개별적인 정보송신 서비스를 제공하는 경우를 들 수 있다. 예를 들면, 디지털 방송 프로그램에 상세한 메타 데이터를 첨부해 이를 인터넷에서 제공하는 경우 및 NHK 아카이브스의 B2C 형식의 개별적 제공이 여기에 해당된다. 이러한 업무를 실시할 시에는 통신전송로를 통한 정보송신을 위해 특별하게 필요한 설비비용 및 권리처리비용이 발생한다. 예를 들면 서비스 이용자가 공중의 일부에 머무른다면 공평성의 관점을 중시해 이러한 비용의 전액을 수신료에서 지출하는 것이 아니라, 디지털 기술의 기능을 활용해 이용자의 비용부담을 요구하는 것도 선택지가 된다(다. 또는 라.의 선택). 또한 만약 비용부담을 요구한다고 하더라도 여기에서 제공되는 서비스의 성격 등에서 가능한 한 저렴한 것으로 할 것(마.)인가, 한편으로 개별적인 니즈에 부응한다는 측면이 높은 것에 대해서는 불공정한 경쟁이 되지 않도록 이용자에게 추가분 이외의 비용을 적정하게 귀속시킨 대가를 요구하는 등의 배려가 필요할 것이다[바., (1)③참조]. (3) 새로운 업무의 투명성 확보
수신료를 기본 재원으로 하는 특수법인인 NHK가 앞에서 언급한 새로운 업무를 전개해 나가는 경우에는 이러한 변화가 국민 일반의 이익에 부합되는지를 명확히 하는 노력이 더욱 필요할 것이다. 국민에 대한 책임을 수행하는 시스템으로서는 다음과 같은 것을 고려할 수 있다. 우선 종전부터 NHK에 대한 공적 통제로 경영위원회(방송법 13조) 외에 수지예산·사업계획·자금계획을 총무대신에게 제출하고, 국회의 승인을 받아야 하는 것 등이 자세하게 규정되어 있다(동법 37조, 37조의 2, 38조, 40조, 41조). 이러한 경우의 설명과 더불어 공정한 거래관행의 철저 및 시청자에게 자발적인 정보공개가 앞으로도 한층 촉진되어야 할 것이다. 또한 이용자 부담을 요구하는 서비스를 제공하는 경우에는, 예를 들면 수신료 업무와 유료과금 업무와의 구분회계방식을 채택함으로써 각자 영역에서의 수지 투명성을 제고해 나가는 것이 검토할 만하다. 아울러 NHK 본사뿐만 아니라 NHK의 출자를 받아 공공방송 관련 사업에 관계하는 자회사 등도 정보공개를 비롯한 업무의 투명성을 확보하는 시스템을 종전 이상으로 확충해 나가야 할 것이다. ○ 출처 : NHK放送文化硏究所, <放送硏究と調査>, 2003. 10. 64∼79. ○ 번역 : 김영덕(영상산업연구센터 연구원, kimyd@kbi.re.kr)
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