1. 유럽 공동체 형성을 위한 방송정책
공동체 형성을 위한 유럽의 노력은 방송 분야에서도 지속적으로 이루어지고 있다. 그 결과, 잘 알려진 바대로 유럽 공동체는 1989년부터 '국경 없는 텔레비전'이라는 공동의 법적 기반 아래 방송 영역을 규제하고 있으며, 이 지침의 두 번째 개정을 위해 2003년 말 현재 각국 규제기구, 유럽 방송 영역의 중요한 사업자들과 이익 단체들에 대한 설문조사를 마친 단계이다. 유럽 공동체를 이루는 각 국가들은 하나의 유럽을 형성해야 한다는 커다란 질문엔 동의를 하였고, 갈수록 유럽 공동체에 들어오기를 희망하는 주변국들이 늘어나고 있기는 하지만, 공동 화폐의 도입 과정에서도 드러난 것처럼 나라마다 관련된 이해가 상이하기 때문에 통합된 정책이 적용되는 하나의 유럽을 형성하는 것은 복잡한 협상을 요구하는 긴 과정의 연속이다.
이 글은 유럽 공동체 건설을 위해 방송에 부여한 중요한 역할을 기반으로 어떻게 '국경 없는 텔레비전'의 내용을 개정하고 있는지를 현재 이루어지고 있는 두 번째 개정의 과정을 통해 자세히 살펴보려고 한다. 특히 이번 개정의 중요 테마들은 유럽의 방송규제와 시청각 산업의 현실을 그대로 드러내 주고 있는 것이어서 방송규제 논리와 현황 측면에서도 흥미롭다.
1993년부터 실행된 유럽 공동체 조약은 공동체 성원 국가들 사이의 협력을 증진하기 위해 필요하다면 적극적으로 방송을 포함한 예술과 문예 활동 분야의 발전을 지원할 것을 명시하고 있다. 특히 위성방송의 발전과 더불어 미국과의 방송 프로그램 교역상의 적자가 급증하고 있다는 사실이 이미 1984년부터 공동체의 각 기구를 긴장시켰고, 그것은 유럽 방송 분야의 발전을 위한 공동의 규제 프레임 설정, 즉 '국경 없는 텔레비전 지침'의 도입과 산업지원(Media 프로그램)이라는 두 가지 정책을 탄생시켰다.
이러한 배경이 말해 주듯이 '국경 없는 텔레비전 지침'의 각 조항은 일차적인 시각에서는 매우 문화적인 성찰을 담고 있는 것처럼 이해되지만, 무엇보다도 유럽 공동체의 경제적 이익을 보호하기 위한 것임을 강조할 필요가 있다. '국경 없는 텔레비전 지침'은 유럽의 방송시장을 단일화하기 위해 공동으로 지켜야 할 최소한의 원칙을 설정하고 있으며, 이를 통해 확장된 유럽 방송시장이 규모의 경제 혜택을 입어 미국과의 불공정 경쟁을 면하기 위한 것이라고 우선적으로 해석할 수 있다. '국경 없는 텔레비전 지침'과 더불어 기타 유럽 차원의 방송정책들도 무엇보다 우선적으로 유럽 방송시장의 단일화와 미국과의 세계무역기구(WTO) 협상에서 유럽의 이익을 보호하기 위한 대응으로 이루어져 있으며, 미성년자 보호와 같은 방송정책상의 중요한 이슈 또한 시장 단일화에 따르는 부작용을 줄이려는 상당히 실용적인 목적이 강하게 배어 있다고 보인다.
2. 유럽의 국경 없는 텔레비전 지침의 역할: 그 적용과 개정
'국경 없는 텔레비전 지침'은 유럽 공동체 내부에서 국경에 의해 방해받지 않고 방송이 자유롭게 발신, 수신될 수 있게 하기 위해 필요한 조건들을 규정하는 것을 주된 목적으로 탄생했다. 따라서 유럽의 단일 방송시장의 내용을 향상시키기 위한 조치들, 즉 유럽 작품과 독립제작자 진흥, 방송광고, 미성년자 보호, 공공 질서와 반론권, 중요한 사건에 대한 정보 접근권 등으로 이루어져 있다. '국경 없는 텔레비전 지침'에 동의한 유럽 공동체 국가들은 이 지침의 내용을 정해진 기한 내에 자국 방송법 개정을 통해 국내에 적용해야 하며, 유럽위원회가 요구하는 지침시행 현황과 관련된 자료를 제출할 의무가 있고, 1997년의 '국경 없는 텔레비전 지침' 일차 개정에 따라 구성된 회원국 대표로 이루어진 집행위원회(contact committee)가 실행 상황을 관리한다.
이 집행위는 유럽위원회가 의장을 맡고 회원국 대표단의 요구에 의해 수시로 소집되며, 의사교환의 포럼으로서 '국경 없는 텔레비전 지침'의 현장 적용과 발전을 모니터한다. 이와 더불어 유럽위원회는 '국경 없는 텔레비전 지침'이 각 성원국 내부에서 잘 시행되고 있는지를 감시하고, 변화하는 방송기술과 시장 현황에 대응하기 위해 정기적으로 보고서를 발행할 의무를 지닌다. 따라서 1989년에 채택된 '국경 없는 텔레비전 지침' 원안에 대한 제1차 보고서가 1995년에 제출되었고, 이 보고서의 현장시행 현황 분석과 변경 제안에 근거해 1997년에 제1차 개정이 이루어졌다. 그 주된 내용은 방송규제의 범위를 VOD와 같은 새로운 방송 서비스로 확장하는 것 같은 범위의 확대는 억제하고, 방송 신기술 발전으로 인한 시장의 변화에 적응하는 수준에서 방송사업자들에 대한 각 공동체 성원국의 법적 해석과 관련된 각종 정의를 명시하거나 텔레쇼핑, 국가적으로 중요한 사건에 대한 반독점 중계권(Antisiphoning) 원칙, 어린이 보호 강화와 같은 차원의 규제 내용만 변경되었다.
2002년에 나온 제4차 보고서는 디지털 기술과 방송시장 변화로 인해 유럽 방송계 현황이 변화하면서 기존의 '국경 없는 텔레비전 지침'의 규제 프레임을 바꾸어야 한다고 지적했고, 이 보고서의 제안에 따라 2003년 4월과 6월 두 차례에 걸쳐 보고서가 제안한 변경 테마에 대한 공청회가 이루어졌다. 이 공청회의 결과를 토대로 유럽 공동체 방송시장의 중요한 사업자와 이익 단체, 규제 주체 등에 대한 설문이 이루어졌고, 7월 말 현재 150개의 설문회답이 수집된 상태이다. 유럽위원회는 이를 참조하여 2003년 말이나 2004년 초에 유럽방송정책의 미래에 대한 제안을 할 예정이다.
3. 국경 없는 텔레비전 지침의 제2차 개정의 이슈와 동향
앞에서 유럽 공동체 형성의 어려움에 대해 간단히 언급했듯이, 유럽차원의 공동의 방송정책을 수립하는 데는 수많은 서로 다른 이해가 엇갈리고 있다. 유럽위원회가 모집한 설문의 내용을 통해 드러나는 상반되는 이해의 축은 다음의 세 가지로 요약된다.
첫째, 사적 영역과 공적 영역 사이의 이해대립이 두드러진다. 유럽의 방송 관련 정책이 무엇보다도 유럽 공동체 시장의 경제적 이익을 보호하려는 것이고, 특히 '국경 없는 텔레비전 지침'은 방송시장 단일화의 프레임을 짜는 것을 목표로 한다는 점에서 알 수 있듯이. '국경 없는 텔레비전 지침' 중 개정이 요구되는 항목들의 대부분은 방송계 사업자들의 경제적 이해에 밀접하게 연관된 분야이며, 이러한 항목에 대한 사적 영역과 공적 영역의 입장은 뚜렷이 구분된다.
사적 영역의 이해에 관련된 기관들은 유럽 차원에서 최소한의 규제를 주장하고, 나아가 현재의 시장과 기술상황을 고려할 때 유럽의 공동규제가 과연 필요한 것인가라는 '국경 없는 텔레비전 지침'의 존재이유에 대한 근본적인 의문을 제기하기도 한다. 사적 방송사업자들은 유럽 차원의 프로그램 쿼터 정책에는 근본적으로 반대한다는 입장이며, 유럽위원회가 설문하는 테마들의 대부분이 자율규제로 충분하기 때문에 새로운 유럽 차원의 지침을 마련할 필요가 없다고 주장한다. 공적 영역의 사업자들과 규제기구들은 방송시장과 기술의 변화가 여러 가지 문제를 제기하기는 하지만 현행 방송의 정의를 유지하거나 그 적용범위를 넓힐 것, 이를 위해 '국경 없는 텔레비전 지침'의 내용을 명시하고 재해석할 것을 요구한다.
둘째, 시장규제에 대한 전통이 다른 국가들 사이의 대립, 특정 이슈에 관련된 구체적인 이해가 상반되는 국가들 사이에 대립이 드러난다. 대표적으로 프랑스와 영국의 경우가 그러한데, 예를 들어 자국 방송계에 '국경 없는 텔레비전 지침'이 요구하는 것보다 더욱 강력한 규제내용을 시행하고 있는 프랑스를 떠나 자유시장 원리를 원칙으로 하는 영국으로 위장 이주를 해서 프랑스를 향해 발신하는 초국가적 방송사업자들에 대한 규제 주체 설정 원칙에 대해 양국은 첨예하게 대립한다. 영국은 방송사업소 소재지 원칙을 고수하고, 프랑스는 위장 이주를 증명할 수 있는 여러 가지 데이터를 통해(예를 들어 직원의 국적, 광고주의 국적, 가입자 거주지, 사용되는 언어 등) 규제 주체를 설정해야 한다고 강력히 주장한다.
셋째, 상대적으로 중요성이 떨어지지만 국가기구와 독립 규제기구 사이의 대립 또한 발견된다. 이 주제는 아래에서 지침의 적용과 관련된 문제를 다루면서 상세히 논하기로 한다.
1) 규제 원칙의 문제
방송기술의 변화로 새로운 방송 서비스가 등장하고, 채널의 수, 초국가적 방송사업자들이 급증하면서 기존의 규제체제가 양적·기술적으로 한계를 보이자, 독립 규제기구들을 중심으로 기존의 규제(regu- lation) 메커니즘에 사업자와 규제자의 공동규제
coregulation)와 방송산업계의 자율규제(self-regulation) 메커니즘을 도입하려는 움직임이 있어 왔다. 이번의 '국경 없는 텔레비전 지침' 제2차 개정에서는 이러한 기존의 움직임을 입법화하기 위해 설문에서 다루어지는 각 테마마다 어떤 규제 형식이 유효하겠는가를 질문하고 있다. 영국의 ITC (Independent Television Commission)는 이러한 논의에 앞서 공동규제와 자율규제에 대한 정의부터 정확히 할 필요가 있다고 강조하면서, 실질적으로 '국경 없는 텔레비전 지침'은 각국 정부가 필요한 경우에 언제든 규제강화 조치를 도입할 수 있는 공동규제만을 허용할 뿐, 진정한 자율규제는 그 동안 허용되지 않았다고 해석한다. 이 문제에 대해서는 전반적으로 방송에는 자율규제만으로도 충분하다는 사적 영역의 견해와 공동규제의 영역을 확장해야 한다는 공적 영역의 견해가 대립한다.
또한 전반적으로 공동규제로의 규제논리 변화의 필요성을 인정하면서도, 이것은 광고와 미성년자 보호와 같은 특정 분야에서만 규제 효과를 얻을 수 있을 뿐이며, 가장 규제상의 문제를 초래하고 있는 초국가적 방송사업자의 경우 어떻게 공동규제가 가능한지가 의문이라는 견해도 있다. 요약하면, 이 세 가지 규제가 작용되는 분야와 범위를 정할 필요가 있고, 이들 사이의 상호관계를 어떻게 규정할 것인가가 관건이라고 하겠다.
설문은 위원회가 선택한 테마들 외에도 일반적인 유럽 차원 공동규제 문제에 대한 의견도 수렴하고 있는데, 유럽 차원 공동규제제도의 부담과 시간적 지연 문제가 자주 지적된다. 이에 대한 ITC의 견해를 인용하면, 향후 수년이 걸려야 가능할 '국경 없는 텔레비전 지침'의 개정을 기다릴 수 없는 새로운 방송광고 기술과 같은 시급한 문제들은 기존 조항의 해석에 대한 가이드라인을 통해 해결하고, 지침의 개정은 방송시장의 발전 양상을 잘 분석한 매우 미래 지향적인 것이 되어야 할 것이다. 또한 '국경 없는 텔레비전 지침'은 반드시 문자 그대로 지켜져야 할 철칙이 아니라, 각국이 국내 사정에 맞도록 융통성 있게 적용할 수 있는 원칙으로서 제정되어야 하며, 기존의 다른 국제법과 조화를 이루는 투명성과 확실성이 보장되는 최소한의 원칙이어야 한다는 것이다.
2) 중요한 행사의 방송시청권 문제
1997년의 제1차 '국경 없는 텔레비전 지침' 개정시 올림픽 게임이나 월드컵, 유럽 축구챔피언전과 같이 국가적으로 중요하다고 인정되는 행사는 무료 채널에 의해 전국의 시청자가 시청할 수 있어야 한다는 규정(제3조 a항)이 추가된 바 있다. 각 회원국은 현재 각국의 기준에 따라 중요하다고 인정되는 스포츠 중계의 리스트를 구성하고, 방송권의 거래시 이 규정이 적용되도록 중재하고 있다. 이 조항은 독일의 Kirch그룹과 같은 전세계를 대상으로 유료 스포츠 채널 사업을 하는 다국적 미디어 회사들이 관련 스포츠 행사 주관 기구로부터 중요 스포츠 행사의 방송권을 엄청난 가격으로 전매하는 현실 속에서 유럽의 대다수 시청자가 이 행사를 무료로 시청할 수 있게 하려는 조치였고, 이 조항은 2002년 월드컵 중계의 경우에 잘 적용되어 그 유효성이 입증된 바 있다.
그러나 이러한 방송시장에 대한 공적 개입은 사적 방송사업자들에게 엄청난 경제적 불이익을 초래할 수 있고, 유럽 공동체 차원의 법적 결정과 각 회원국 국내법 사이의 조화, 방송권의 자유로운 유통권과 공적 개입 사이에 법적인 불확실성이 내재하기 때문에, 유럽위원회는 이 조항의 효율성과 적용시의 현실적인 문제점 등에 대해 유럽 방송계의 이해 당사자들에게 설문을 하게 된 것이다.
거의 전국을 대상으로 방송할 수 있는 능력을 지닌 방송업자에 우선적으로 방송권을 부여한다는 원칙(right of first refusal 원칙)에 대해서는 대부분의 사업자들이 원칙적으로 동의하기는 하지만, 현실에 적용하기 위해서는 많은 난점이 있다고 지적되었다. 사적 영역은 유럽 차원은 물론이고 국내 차원에서도 지역간 공동의 이해가 반영된 리스트 구성은 불가능함을 지적하며, 이것은 시장의 원리와 자율규제로 충분히 조절될 수 있다고 주장한다. 공적 영역에서는 유럽 차원의 방송시청권이 적용될 행사의 리스트를 최소한으로 정하고 각 국가가 국내 사정에 맞는 국내 리스트를 구성하는 방식을 주장하는데, 이 또한 각 국이 설정하는 중요 행사 리스트를 유럽 차원에서 상호 인정하는 과정에서 리스트만 인정할 것인가 방송 형식(전체 생중계, 부분 생중계 등)까지 상호 인정해야 하는가의 문제를 안고 있다. 이와 더불어 관계 방송사 사이에 중계권 이양을 둘러싼 의견충돌이 있을 경우, 빨리 이 문제를 처리할 수 있는 조치를 명시할 필요도 제기되었다.
3) 유럽 문화의 다양성 진흥과 방송제작 산업 경쟁성 제고 문제
'국경 없는 텔레비전 지침'은 유럽 작품이 전체 방송 프로그램의 50 % 이상을, 독립제작사 제작 프로그램이 10% 이상일 것을 강요하고 있으며, 극장 출시와 방송 사이 영화 유통의 시간적 질서, 지역방송의 경우 쿼터 적용 예외 등을 규정하고 있다. '국경 없는 텔레비전 지침'의 뼈대를 이루며 유럽 공동체 방송정책의 핵심이라고 할 수 있는 이 조항은 유럽 작품이나 독립제작사를 정의하는 최소한의 원칙을 제시하고 있으나, 실제 유럽 각국 국내 차원에서는 다양한 정의가 적용되고 있으며, 유료 온라인 영화 채널들은 영화 유통질서에 대한 기존 항목의 수정을 요구하고 있는 실정이다.
독립제작자 항목의 경우, '국경 없는 텔레비전 지침'은 방송사는 전체 방송시간 또는 전체 편성예산의 10%를 독립제작자 제작 프로그램에 할애해야 하고, 독립제작자는 제작사의 소유권, 동일 방송사에 납품하는 프로그램이 전체 제작 프로그램에서 차지하는 비율(방송사에 대한 독립성 문제), 제2차 방송권의 소유 여부를 통해 독립제작사를 정의하도록 명시하고 있다. 유럽 작품 쿼터는 내용 개선이 필요하다고 지적되었다. 유럽 작품 50% 규정의 현실 적용을 분석해 보면 유럽 외부에서 수입되는 프로그램들은 재방송이 가능한 저장용(stock) 프로그램(영화, 만화영화 등)들이고, 유럽산 프로그램이라고 계산되는 방송시간은 대다수가 실내 녹화되고 일회적인 흐름(flow) 프로그램들인 것이 드러나는데, 이러한 측면에서 '국경 없는 텔레비전 지침'의 방송쿼터는 외부에 주는 이미지에 비해 유럽 프로그램 제작산업에 대한 보호의 효과를 내지 못하고 있다는 견해도 있다.
독립제작자 정의 또한 독립제작자와 방송사간의 관계가 의존적인지를 파악하기 위해서는 장기간의 지속적인 관찰과 데이터 수집이 요구되기 때문에 이 조항의 목표는 모두가 동의할 수 있는 것일지라도 현실적으로 적용하기 힘든 조항이라고 지적되었다. 독립제작자 정의가 잘못 적용되어 방송사가 주문했거나 공동 제작한 프로그램들이 체계적으로 제외되는 부작용의 위험도 존재한다. 뿐만 아니라, 새로운 방송사업자들에게 단번에 이러한 쿼터들을 지키도록 요구하는 것은 지나치게 방송 산업계를 무겁게 하기 때문에 새로운 방송 채널들이 점진적으로 쿼터에 도달할 수 있는 여유를 부여할 필요, 그리고 궁극적으로 이 문제는 각국이 국내 시장의 조건에 부합하게 재정의할 수 있어야 한다는 견해가 제기되었다.
영화의 극장 출시와 방송 사이의 시간적 갭 또한 유럽 각국에서 동일 영화가 극장 출시되는 시점이 일정 기간에 집중되지 않고 널리 퍼져 있고, 국내적으로 적용되는 극장 출시와 방송 사이의 시간적 지연 정도도 회원국마다 서로 다르기 때문에 실제 적용이 매우 복잡한 사정이다.
4) 각종 방송광고에 관한 문제: 스폰서, 텔레쇼핑, 자사광고
'국경 없는 텔레비전 지침'은 광고·스폰서·홈쇼핑을 구분하는 정의, 이들과 방송 프로그램을 음향과 영상신호를 사용해 명백하게 구별시켜야 한다는 원칙, 식역하 광고 및 간접 광고 금지, 담배와 의사의 처방이 필요한 의약품에 대한 광고 금지 및 주류 광고시 주의점, 광고시간의 제한량 및 광고삽입 원칙 등을 명시하고 있다. 디지털 방송기술의 발전과 더불어 방송 서비스가 다양해지고 홈쇼핑 채널, 새로운 화면분할 광고, 버츄얼 광고, 양방형 광고 등이 등장하면서, 기존의 원칙을 어떻게 적용할 것인가, 규제의 변화가 필요한 것인가라는 의문이 제기되어 왔다.
예를 들어 화면분할 광고는 광고시간 측정 기준 및 광고와 프로그램의 구분 원칙을 새롭게 해석할 것을 요구하고 있으며, 온라인 양방형 광고는 '국경 없는 텔레비전 지침'을 그대로 적용한다면 광고와 프로그램의 구분 원칙을 새롭게 고안해 내야 하는 상황이며, 버츄얼 광고는 식역하 광고 및 간접광고의 금지 원칙 및 시청각 작품의 통합성 존중 원칙과 어떻게 공존할 수 있을 것인가라는 문제를 안고 있다. 유럽위원회는 방송광고 분야에 대한 사전연구에 기초해 새로운 규제방안을 준비하고 있는데, 이번 공청회와 설문을 통해서는 유럽 방송시장의 이해 당사자들에게서 규제의 틀, 특히 공동규제와 자율규제의 형태에 대한 실질적인 제안을 수렴하려는 것이다.
이 문제에 대해 사적 영역에서는 당연히 자율규제로 충분하다고 주장하고 있고, 공적 영역은 시청자와 소비자의 권익을 위하여, 그리고 방송되는 프로그램의 작품으로서의 단일성을 위해 전통적 TV광고에 적용되던 원칙은 새로운 유형의 TV 상업광고들에도 적용되어야 한다는 것이 일반적인 견해이다. 문제는 기존의 광고규제 원칙을 정면으로 무시하는 이런 새로운 광고기술들을 구체적으로 어떻게 규제할 것인가라는 문제인데, 프랑스 방송위원회의 다음과 같은 제안은 향후 이 분야의 규제 방향을 잘 보여준다. 화면분할 광고의 경우, 축구의 전후반전 사이 휴식처럼 자연적인 휴지가 없는 자동차 경주나 장거리 사이클 경기와 같은 스포츠 이벤트 중계시, 그리고 양방형 텔레비전 채널의 경우에만 허용하며, 사적 영역에서 주장하듯이 광고가 화면에서 차지하는 비율에 의존해 광고삽입 시간을 계산해야 한다는 것은 어불성설로, 이러한 조치는 광고시간을 두 배로 늘리는 효과만을 가져올 것이다.
버츄얼 광고의 경우, 광고삽입이 시청자가 인지할 수 있도록 제시되고, 그것이 방송 프로그램의 통합성을 저해하지 않는 한에서 현행 규제틀 속에서 허용 가능하고, 양방형 광고 또한 광고화면으로의 연결이 반드시 두 번의 클릭을 통해 이루어지게 규제함으로써 시청자에게 광고접촉 여부가 명시되는 경우에는 허용이 가능할 것이다. 이 밖에도 광고시간과 광고삽입에 대한 현행 규제는 새로운 방송광고의 시대에 기존의 원칙을 무리하게 적용하는 것보다는 방송 채널의 전체 수입에서 광고수익의 상한선을 정하는 방식으로 규제기준을 변경시켜야 한다는 의견도 제기되었다.
5) 미성년자 보호와 공공질서(반론권) 문제
'국경 없는 텔레비전 지침'은 미성년자의 신체적·정신적 발전에 심각한 해를 가할 수 있는 프로그램(특히 포르노와 이유 없는 폭력을 담은 프로그램)들은 방송을 금지하고 있으며, 미성년자에게 해로울 수 있는 프로그램들은 방송시간대를 설정하거나 미성년자가 정상적으로는 접근할 수 없는 기술적 보호장치를 통해서만 방송할 수 있다고 명시하고 있다. 이 두 프로그램을 규정하는 구체적인 원칙은 각 회원국 간의 문화 차이로 인해 각국이 스스로 설정하도록 했고, 유럽위원회는 각국이 적용하고 있는 조치의 정합성을 통제할 뿐이다. 유럽위원회는 온라인 서비스를 포함한 모든 방송과 정보 서비스에 대한 구체적인 권유서를 개별적으로 채택할 정도로, 디지털화로 인한 방송환경 변화 속에서 미성년자를 보호하기 위해 각별한 노력을 하고 있다.
미성년자 보호 문제는 사적·공적 영역을 통합하여 모든 방송사업자가 동의하는 규제의 원칙이기는 하지만 새로운 방송환경 속에서 이 원칙을 적용하는 것은 매우 어려운 실정이다. 많은 설문응답이 시간대보호가 여전히 가장 효율성이 큰 장치라는 사실을 확인해 주고 있지만 새로운 방송환경은 이 또한 위태롭게 만들고 있다.
채널 수의 엄청난 증가로 인해 더 이상 방송내용이 체계적으로 통제될 수 없을 뿐만 아니라, pay-per-view 채널의 경우 보호시간대 개념 자체가 적용될 수 없고, 하드 디스크를 지닌 디지털 해독기의 발전으로 시청자들은 자신의 프로그램 시간표를 스스로 결정할 수 있게 된 것도 보호시간대를 통한 미성년자 보호를 무의미하게 만들고 말았다. 뿐만 아니라, '국경 없는 텔레비전 지침'은 수신국이 미성년자 보호를 위해 필요하다고 결정하는 경우, 특정 위성 채널의 수신을 거부할 수 있게 했는데, 이 조항은 미성년 보호를 위한 구체적 내용에 국가간 해석의 차이가 많기 때문에 회원국 간의 분쟁의 소지를 안고 있다. 또한 위에 언급한 권유서는 인터넷 유사 방송 서비스까지 포함하고 있기 때문에 이 문제는 갈수록 자율규제의 중요성과 효율성이 부각되는 현실이다.
사적 영역의 사업자들은 미성년자 보호는 모든 방송사업자가 동의하는 원칙이기 때문에 방송 산업계의 자율규제로 충분하다고 주장하는 반면, 공영 섹터에서는 그 어느 때보다도 미성년자 보호의 중요성이 절실하다고 분석하고 유럽 차원의 공동 프로그램 등급제까지 논의되고 있는 실정이다. 그러나 방송 콘텐츠에 대한 유럽 차원의 공동 세부 등급기준을 세우는 것은 문화·사회적인 이유로 현실적으로 불가능하다는 것이 지배적인 견해이고, 각국의 등급위원회와 규제기구들의 의견을 수립하여 문제가 될 수 있는 내용을 구별해 내는 기준 리스트를 세운다거나, 도로 표지판과 같이 모두가 이해 가능한 명백한 등급표시제도, 또는 시청자에게 프로그램의 위험성을 알리는 방법을 조화시키는 것과 같은 현실적인 조치들은 심각히 고려할 만하다고 지적되었다.
또한 새로운 방송 서비스와 관련하여 부모가 기술적으로 프로그램 접근을 통제하는 장치를 도입하는 것은 미성년자 보호에 대한 방송사업자들의 책임의식을 약화할 위험이 있으므로 바람직하지 않다는 의견도 제기되었다.
이 설문 항목은 반론권/오보 정정권의 문제도 다루고 있는데, 특히 온라인 인터넷 서비스 환경에서 이 기본권이 현실적으로 효과를 거두기 위해서는 인터넷 서비스 웹사이트가 수용자로 하여금 반론권을 시행할 수 있도록 반론이 송신될 이메일 주소가 명시되어야 하고, 반론이 제기될 때 관련 기사/프로그램이 다시 인용될 수 있도록 정보가 저장되어야 하며, 반론이 제기된 내용은 정해진 기간 동일 화면에 떠 있도록 하는 등의 조치가 요구되고 있다.
6) 지침의 적용과 관련된 문제
'국경 없는 텔레비전 지침'의 각국 내 실질적인 적용과 관련된 이 항목은 크게 두 개로 구분된다. 첫째, 초국가적 방송사업자에 대해 어떤 원칙을 적용해 규제 주체가 될 나라를 결정하느냐의 문제이다. 이 문제에 대해 '국경 없는 텔레비전 지침'은 방송사업자 소재국 원칙(country of origin rule)과 소재국에 대한 관련 국가들 사이의 상호 인정 원칙을 적용하고 있다. 문제는 소재(establishment)의 개념을 어떻게 해석하느냐의 문제인데, '국경 없는 텔레비전 지침'은 우선적으로 소재국은 해당 방송사의 회사 건물(head office)이 위치하고 방송편성에 대한 결정이 이루어지는 곳이라고 규정하고 있다.
편성 내용의 결정이 해당 회사 건물이 위치한 국가가 아닌 다른 나라에서 이루어질 때에는, 어느 나라가 할당한 주파를 사용하는가, 어느 나라의 방송 위성을 사용하는가, 업링크 위성이 해당 국가에 속한 것인가 등 부차적 조건을 통해 결정하도록 되어 있다.
문제는 위에서 영국과 프랑스 사이의 입장 차이를 통해 언급한 바와 같이, 현실적으로 국내 규제가 보다 허술한 국가로 위장전입하는 방송사들이 생기고 있고, 이 경우에 해당 국가들 사이에 마찰의 소지가 있다는 점이다.
TV10의 문제를 둘러싸고 이러한 사례를 직접 경험한 바 있는 프랑스 방송위원회는, 방송사들이 갈수록 초국가적 활동을 강화하는 추세 속에서, 소재국을 결정하는 제일 조건인 특정 채널의 방송 편성과 관련된 결정들이 어디에서 이루어지는가를 알아내는 것은 지극히 어려운 일이므로, 이 조건을 대다수 직원을 고용한 국가라는 측정 가능한 조건으로 바꿀 것을 제안했다. 또한 위장 이주라는 법적 판단을 내릴 수 있는 조건(대다수의 광고주의 소재지, 광고 사무소의 소재지, 표적 시청자와 관련된 조건들, 직원들 고용국 등)을 유럽위원회가 유권해석을 통해 결정해 주어야 한다고 요구한다. 추후에 구성될 규제자 그룹에게 이러한 초국가적 방송사업자의 위장 이주 문제에 대한 정보교환 기회를 부여할 것, 다시 말해 소재국의 라이선스 절차 속에 규제자 그룹의 의견을 묻는 과정을 포함시키는 방식으로 해결해 나갈 수 있으리라고 제안한다.
규제 주체국 문제는 비유럽권 초국가적 채널들이 다른 유럽 한 국가 속에 사무소를 열고, 즉 소재국을 정하고, 유럽이나 비유럽권 위성을 통해, 또는 두 위성을 동시에 이용하여 자국 내에서 수신될 때 더욱 복잡한 양상으로 전개된다. 이 문제에 대해서는 이러한 비유럽권 초국가적 채널과 서비스 관계가 가장 밀접한 국가를 결정해 규제 주체국으로 설정해야 한다는 견해가 제기되었다.
이 항목의 둘째 문제는 1997년 개정판 '국경 없는 텔레비전 지침'이 창시한 회원국 대표단으로 구성된 집행위원회(contact committee)의 권한과 규제자 포럼의 역할 분담, 국내 혹은 유럽 차원의 공동규제제도와 자율규제제도 등에 관련된 것이다. 집행위원회의 존재에도 불구하고 새로운 유럽 공동체 회원국간의 규제자 포럼의 필요성이 언급되는 것은, 기존의 집행위가 제구실을 다하지 못하고 있다는 평가의 증거로 해석될 수 있을 것이다.
프랑스 방송위원회(CSA)는 국가차원의 대표단이 참가하여 정부기관의 대변인 역할을 하는 집행위원회가 아니라 방송정책에 대한 국가 기구의 영향을 최소화하고 방송산업계 현황을 잘 파악하고 있는 규제자 포럼에게 새로운 임무를 부여해야 한다고 주장한다. CSA는 또한 '국경 없는 텔레비전 지침'에 기반하는 독립규제기구 그룹 회의는 개별 국가의 지침 적용사례에 대한 의견교환 포럼의 역할을 하는 동시에 방송사의 위장 이주 사례, 기술적 기준의 미비점을 개선하는 구체적인 기준 제정, 소재지 기준의 구체적인 해석과 적용, 유럽 작품에 대한 정의 해석 등의 분야에서 이해 당사자들 사이에 분쟁이 발생했을 때 회원기구 과반수 이상의 견해에 따라 법적으로 유효한 해석을 할 수 있는 권한을 요구하고 있다. 이러한 유럽 차원의 규제자 회의의 필요성과 그 권한 강화 요구에 대해, 독립규제기구 포럼을 구성하더라도 각국의 국내 규제기구의 역할을 최대한으로 보장하고, 독립규제기구는 국가간 대화를 통해 해결할 수 있는 문제에만 그 권한이 제한되어야 한다고 규제자 포럼의 권한을 제한하려는 우려도 표명된다.
이 밖에도 기타, 인터넷 방송 서비스와 같은 시청률과 총수익이 작은 매체들에 대해 방송 쿼터를 비롯한 '국경 없는 텔레비전 지침'이 요구하는 각종 의무조항을 약화시켜 적용하는 융통성을 보일 필요 등도 제기되었다.
7) 독점중계권이 적용되는 행사에 대한 접근권 문제
'국경 없는 텔레비전 지침'에 대한 제4차 보고서는 유럽 차원에서 독점중계권이 적용되는 스포츠 행사에 대한 접근권을 다루어야 할 것인가라는 문제를 제기하고 있다. 현재 이 문제는 회원 각국이 유럽 공동체 지적소유권법과 방송 산업계의 관행에 기반하여 나름대로 규제를 행사하고 있다. 이에 따르면 독점중계권이 적용되는 이벤트의 경우, 일반 방송사는 이벤트 종료 후 24∼36시간이 지난 후 뉴스 프로그램에 90초 이내에 자유로운 보도를 할 수 있다. 다시 말해서, 오락으로서 스포츠 이벤트 전체를 생중계하는 것과 그것을 보도하는 것을 엄격히 구분하고 있으며, 이 경우에만 독점중계권과 보도권이 공존할 수 있게 된다. 그런데 스포츠 이벤트 독점중계권 계약료가 엄청나게 증가하면서 갈수록 접근권의 유지가 어려워지는 상황이다.
독점중계권 소유자는 관련 이벤트를 둘러싼 불미스러운 뉴스가 보도되지 않도록 하기 위해 자신이 통제할 수 있는 미디어에게만 선택적으로 접근권을 허락하는 경향이다. 이러한 현실은 테러리즘이나 경기장 무질서, 관중에 대한 선수의 욕설, 중요한 인물의 경기관람 등 사회적으로 중요하게 간주되는 뉴스를 동반하는 중요 이벤트들을 객관적으로 보도할 수 있는 독립적인 미디어와 통신사들의 접근을 제한함으로써 정보의 다양성과 공중의 정보 접근권에 대한 심각한 침해를 가져올 수 있다.
이 문제에 대해서는 직접적 이해 당사자인 상업방송사들과 스포츠재단, 공공 영역 사이에 첨예하게 의견이 대립된다. 상업방송사들은 이 문제는 접근권이 아니라 지적소유권의 차원에서 다루어야 하고, 지금까지 자율규제만으로도 문제없이 잘해 왔다고 평가하며, '국경 없는 텔레비전 지침'이 이 문제를 포괄하기 위해 새로 고민할 필요가 없다는 것이 일반적인 입장이다. 특히 뉴스를 취재하여 제삼자에게 재판매하는 뉴스 통신사들이 접근권을 이용하여 이차 상업활동을 하는 것을 막아야 한다고 주장하며, 통신사들의 접근권에 대한 근본적인 거부의 견해를 표명하고 있다.
실제 이탈리아 텔레컴(Italia Telecom)이 AC밀라노 팀과 유벤투스 팀의 축구중계를 취재하여 취재영상을 핸드폰 소유자들에게 재판매한 사례처럼 갈수록 통신사들의 상업활동이 다양해지는 추세이기 때문에 정보접근권과 독점중계권 사이의 균형 문제는 더욱 첨예해지고 있다. 상업 채널들은 기본권으로서의 정보접근권과 상업적 이해를 위해 취재하는 통신사의 활동과는 명백히 구분해야 하며, 특히 핸드폰에 대한 영상정보 서비스는 원칙적으로 짧은 포맷이기 때문에 보도물의 길이가 짧다고 해서 상업적 가치가 없다는 기존사고는 부적절하다고 주장한다.
이러한 사적 영역의 반발에 대해 공공 영역에서는 근원적인 시민권의 일환으로서 사회적으로 중요한 사건에 대한 정보접근권은 유럽과 비유럽 방송사 모두에게 인정돼야 하며, 공동규제 또는 자율규제, 아니면 두 규제방식을 동시에 적용하여 이를 보장해야 한다는 입장이다.
4. 개선된 방송정책을 요하는 디지털 시대와 방송통신 융합 환경
유럽 공동체의 방송정책은 전통적 방식의 텔레비전 송수신과 정보사회 기술에 대한 명백한 구분 위에 성립되어 있기 때문에 인터넷을 통해 이루어지는 유사 방송 서비스는 규제 공백 상태이다. 이번 이차 '국경 없는 텔레비전 지침'의 개정은 유럽이 향후 영미식 자유시장주의와 상업방송사업자들이 강조하는 방송통신 융합 테제에 따라 새로운 정보 서비스 분야와 복잡하게 얽혀 있는 새로운 방송 서비스들에 대한 규제를 기술적으로 불가능한 것으로 접어버리고 탈규제의 방향을 선택할 것인가, 프랑스 방송위원회를 비롯한 공영 섹터의 관계 기관이 주장하듯이 현행 방송의 개념을 재해석하든가 새로운 방송의 정의를 도입함으로써 유럽 차원의 규제 프레임을 유지할 것인지의 기로에 서 있다고 할 수 있다. 특히 인터넷을 이용한 유사 방송 서비스(Webcasting service)를 방송에 포함시킬 것인가의 문제는 국가간, 규제기구간 첨예한 대립을 보이는 문제이다.
'국경 없는 텔레비전 지침'은 각 회원국 내무에서 규제내용이 어떻게 적용되고 실효를 거두고 있는가에 정기적인 보고서제도를 통해 방송환경의 변화에 적응하려고 하지만, 현재 진행되고 있는 제2차 개정을 위한 준비 과정에서 볼 수 있듯이 개정안 제정과 채택에 최소한 3∼5년이 걸리고, 이어서 각국의 국내방송법 속에 반영되고 적용되는 데에는 또한 긴 시간이 걸리기 때문에, 항상 방송계 현실과 규제 사이에 시간적 간격이 있고, 이로 인한 부작용이 존재한다. 상업방송사협회(Association of Commercial Television, ACT)는 이러한 유럽 차원 규제의 시간적 지체를 비판하면서, 디지털 방송 시대를 준비하는 법적 프레임을 위해 유럽은 이번 단 한 번의 기회가 있을 뿐이라고 거의 경고에 가까운 설문회답을 하고 있다.
이러한 유럽의 방송규제 현실을 재해석하며, 유럽 공동체 차원에서 공동 규제의 틀은 존재할지라도 여전히 '국경 없는 텔레비전 지침'이 시간적 지체로 인하여 전부 관장하지 못하는 새로운 방송 서비스에 대처하는 국내 규제기구의 중요성은 여전하다는 것이다. 유럽 공동 규제에 따른 각국의 방송규제 문제는 많은 부분에서 국내적인 법해석 차원의 문제가 될 수 있기 때문이다. 독립규제기구 포럼을 통해 유럽 차원의 공동 규제틀과 각국의 규제 현실 사이를 중재하려는 시도는, 이러한 규제와 적용 사이의 시간적 갭을 메우고 각국의 사례를 통해 공동규제의 틀을 새로이 해석해 나가는 창을 마련한다는 점에서 중요한 해결책이라고 할 수 있다.
문제는 이 포럼을 단지 각국의 방송규제 주체 사이의 의사교환의 장으로만 활용할 것인지, 유럽 차원의 규제틀 변화에 대한 공식적인 의견제안권과 유효한 법해석의 권한을 부여할 것인지의 문제가 여전히 논란의 대상으로 남는다.
작성 : 홍석경(프랑스 보르도 3대학 언론정보학과 교수)
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