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제목 | [통권 177호] GATS 문화 서비스 교역 협상의 현황과 전망 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 03.06.30 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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우루과이 라운드(Uruguay Round, UR) 타결 과정에서 서비스 분야의 합의 내용이 미흡하다는 판단에 따라 후속협상의제(built-in agenda)로 상정되었던 WTO 서비스 분야에 대한 협상은 2000년 2월부터 협상이 재개된 이후 시애틀에서의 다자간 무역협상 출범 무산 등으로 어려움에 봉착하기도 하였으나, 각국의 협의와 노력으로 지난 2001년 11월 도하 아젠다(Doha Agenda)라는 새로운 다자간 무역협상체제를 출범시킴으로써, 양허협상을 통한 서비스 분야에 관한 논의가 점차 활기를 띠고 있다. ![]()
GATS의 주원칙은 내국민 대우(National Treatment, NT) 규정이다. 이는 양허표 목록에 기재가 결정된 분야에 대해서는 모든 외국의 서비스 공급자들과 자국의 공급자들을 동등하게 대우해야만 한다는 것이다. 다른 조항들은 개발도상국에 대한 구체적 규칙들을 제공하고 있는데 허가, 자격 요구와 기술표준 같은 자국의 법규들에 대한 제한들과 양허표에 기재되어 있는 분야에 대한 시장접근 규칙이다. ![]() 양허약속을 제시한 국가들은 이러한 문화 분야에 대해 GATS 규정에 위배되는 정부조치들을 고수하거나 도입하지 않을 것에 동의한다. 이들 국가들은 자국과 외국의 서비스 공급자를 동등하게 대우할 의무가 있는 내국인 대우 규칙하에서 자국의 예술가들이나 문화산업들에 대해 호의적인 조치들을 도입할 수 없다. 만약 이들 국가들 중 한 국가가 자국 문화가 위협받는다거나 또는 자국 시장이 외국 문화작품들의 지배를 당하기 때문에 정부가 선택해서 보조적인 정책을 도입하고자 해도 이를 바꾸는 것은 어려울 것이며, 그 국가는 모든 외국의 서비스 공급자들에게 재정적으로 보상해줄 것을 요구받는다. 최혜국(MFN) 대우 양허협정의 수평적 특성은 많은 국가들이 자국의 영화와 텔레비전 공동제작 협정들을 예외적으로 등록하도록 요구한다. 이는 이들 국가들이 공동제작 국가의 제작자들을 다른 타국의 제작자들보다 더 호의적으로 대우함으로써 최혜국 대우를 위배하기 때문이다. 이 협정들은 현재 GATS의 최혜국 대우 조항을 따르지 않는 것으로 등록되어 있기 때문에 보다 제한적인 무역이 되도록 협정들을 어느 정도 바꾸거나 수정하는 것이 어려울 것이다. 따라서, 각국의 정부는 디지털 미디어 제작물까지 공동제작 협정범위를 확대하거나, 아니면 새로운 파트너와 협정을 체결할 수 없을 것이다. 게다가, 등록된 예외조항들은 협정에 따라 10년이 지나야 소멸된다. 정부가 배제하는 부문은 비상업적 서비스와, 사적 부문 공급자들과 경쟁하에 공급하지 않는 서비스들로 제한되어 있기 때문에 공공 서비스인 방송국, 도서관, 박물관 그리고 다른 공적 기관은 GATS의 의무조항과 이론적으로 충돌할 가능성이 있다. 예를 들면, 어떤 예술가 집단이나 예술 형태에 호의적인 행정정책들은 최혜국 대우 조항에 반대되지만 배제되지 않을 수 있다. 많은 국가들이 방송 규제권한을 가지고 있고, 이 중 일부는 정부와 거리를 두고 운영되고 있다. 그러나 GATS는 이러한 모든 부분들을 관장한다. 한 국가가 협정 분야에 방송 분야를 포함시키지 않는다면 자국의 콘텐츠 쿼터(contents quotas)는 유지되는 반면, 다른 규제들은 최혜국 대우에 위배될 수 있다. 미디어, 컴퓨터, 텔레커뮤니케이션들의 융합이 지속되면서 GATS 규정들의 역할이 증가하고 있다. 텔레커뮤니케이션과 컴퓨터 서비스들의 등록이 증가됨에 따라 앞으로 전화회사나 컴퓨터 네트워크를 통한 전화 서비스들에 부여된 콘텐츠 쿼터를 시행하기는 어려울 것이다. 케이블이나 위성 공급자들에게 적용한 쿼터와 동일한 쿼터를 적용한다고 하더라도 인터넷과 다른 컴퓨터 네트워크는 점차 문화와 엔터테인먼트 분야에서 세계 시장으로 확대되어 갈 것이며, 이러한 전자상거래에 관해 WTO의 협상들은 문화정책에 심각한 영향을 줄 수 있다. 변화하는 환경하에서의 새로운 협상 전망과 도전 GATS의 공식 목표는 서비스 교역을 자유화하는 것이다. 때문에 양자간 그리고 다자간 협정의 압력은 각 국가에서 등록된 서비스의 수를 확대하게 만들 것이다. 시장개방요구 및 제안방식에 따라, 각국은 2002년 6월 30일까지 각국이 허가하기를 희망하는 조치들이나 타국이 등록하기를 희망하는 경제활동 부문들에 대한 구체적인 양허요청서를 제출하도록 했으며, 대상국은 2003년 3월 31일까지 이행할 준비가 된 부문에 대한 제안을 담은 그 양허요청서에 응답하도록 했다. 이러한 조치들은 2001년 WTO 도하모임에서 출범된 포괄적 뉴라운드의 일부이며, 뉴라운드는 2005년 1월에 종결될 예정이다. 협상 중인 아젠다가 크게 확장됨에 따라, 각국 정부는 농업, 자연자원 또는 섬유 같은 기타 영역들에서의 진전과 함께 문화정책들을 교환할 수 있는 기회를 많이 가지게 되었다. 다음으로 중요한 표준은 2003년 9월 멕시코 캔쿤(Cancun)에서 열릴 각료회의에서 수립될 것으로 전망된다. 이 회의에서는 다른 이슈들 가운데서 투자와 경쟁 정책의 교역 측면들에 관한 협상들에 착수할 계획이며 투자와 경쟁 정책은 모두 문화 부문과 밀접한 관련을 가지고 있다. 미국은 2000년에 상정된 보고서에서 시청각 부문에 추가적 양허를 요구할 것이라고 발표한 바 있다. 이러한 미국의 전략은 여러 국가와 추진한 양자간 회담에서뿐만 아니라 WTO와 GATS 추진과정을 통해서도 추구되고 있다. 미국의 보고서는 시청각 분야에서 구체적으로 민감한 부분을 보호하는 데 적절한 GATS 규칙을 이용할 것을 제안하였다. 특히 이는 구체적으로 명시된 목적을 위해 제한된 보조금을 이용하는 것이 당연하다는 인식을 시사한다. 유럽연합과 그 밖의 다른 국가들은 이러한 미국의 입장에 반대하였다. 그러나 미국의 보고서 일부를 상정한 스위스 정부는 미국과 유럽 사이에서 중재적 입장을 취하고 있다. 브라질은 비록 경쟁 조항에 관한 논의가 시청각 서비스 부문에서의 불공정한 교역행위를 제기한다 할지라도 시청각 서비스는 포함되어 다루어져야 한다는 제안서를 상정하였다. 예상했던 것처럼, 미국과 다른 많은 국가들은 GATS에 시청각 서비스를 포함시키기 위해 양허요청서를 제출하였다. 역사적으로, 유럽은 지역 제작물과 프로그램을 통한 문화적 다양성을 보호한다는 명목 아래 시청각 분야의 시장을 개방하지 않았다. 이는 EU의 다른 회원국의 반대에 부딪혔음에도 불구하고 프랑스어 사용자뿐만 아니라 유럽 문화를 보호하고자 하는 프랑스의 요구가 크게 작용했기 때문이라고 할 수 있다. 특히 시청각 분야에 많은 관심을 가진 국가들을 제외한 다른 국가들이 유럽의 이러한 태도에 대해 주시하고 있다. 지난해 서비스 교역의 자유화 확대를 위해 유럽에서 제출한 양허요청서 중 50% 이상은 시청각 분야와 관련이 있었다. 게다가 미국은 시청각 분야의 서비스들을 가장 중요한 아젠다로 두고 있다. 유럽연합무역이사회에 따르면, 유럽에서 제안된 20개의 양허요청서 가운데 2개의 요청서는 시장접근과 내국인 대우에서 완전한 양허를 요구한 것으로 나타났다. 이는 콘텐츠 쿼터를 포함하여 자국 영화와 텔레비전 제작과 배급에 대해 행해지는 모든 지원조치들을 사실상 제거하라는 의미이다. 세계개발운동(World Development Movement) 이사인 배리 코츠(Barry Coates)는 영국의 공공방송과 관련하여, GATS 체제를 받아들임으로써 우려되는 문제들을 지적한 바 있는데, 이는 미국이 시청각 서비스 분야를 자국의 아젠다에서 가장 중요한 것으로 상정한 것, 즉 시청각 서비스 분야를 GATS 체제에 포함시키려 한다는 것이다. 또한 GATS의 수평적 규정들이 BBC의 허가권료처럼 공공방송 사업자들에게 지불하는 비용에 대해 불리한 영향을 미칠 수도 있다는 것이다. 이는 BBC와 경쟁하는 상업방송사들이 이를 정부보조로 간주하기 때문이다. 이와 함께 GATS하에서 우려되는 또 다른 문제점은 자국의 규제와 특히 허가와 관련된 규칙들에 관한 것이다. 자격요건과 절차들에 관한 조치들을 보장한다는 취지의 GATS의 6조 4항은 기술적 표준들과 허가요구들로 인해 서비스 교역에 불필요한 장벽들을 구성하지 못하도록 하고 있기 때문이다. EU의 2002년 6월 10일 EC의 조건부 양허안에 따르면 시청각 서비스 분야를 조항 2의 예외[Article Ⅱ(MFN) Exemption]로 상정하고 있다. EU는 다매체·다채널 환경의 도래와 함께 미국에 대한 시청각 상품의 무역적자가 확대일로에 있으며, 문화적 정체성 인정 주장을 통해 방어적 입장을 취하고 있지만 일부 경쟁력이 있는 분야인 음반사업자들은 시장개방을 주장하고 있다. 반면에 방송과 영화 사업자들은 시장개방에 강력히 반대하고 있는 상황이다. EBU(European Broadcasting Union)는 GATS 협상을 통해 시청각 서비스 분야와 관련하여 어떤 자유화 약속도 규정되어서는 안 되며, 최혜국 대우(MFN)도 계속 유지되어야 한다고 주장한 바 있다. 유럽과 유사한 입장을 취하고 있는 호주의 경우를 살펴보면, 문화적 다양성에 관한 국제기구의 개발을 요구하는 문화 전문조직 가운데 하나인 호주작가조합(Australian Writers' Guild, AWG)은 문화상품 및 서비스 분야인 예술, 시청각과 오락 산업을 GATS의 협상에서 제외시켜야 한다고 주장했다. 또 AWG는 미국과 다른 WTO 회원국들이 시장접근에 대한 현재의 수위에 영향을 미칠 수 있는 양허약속(예: 현재의 제한조치 수준을 그대로 유지하는 양허약속)을 제출하는 것에 우려를 나타냈으며, 호주 당국에 다른 WTO 회원국들의 양보나 감미료(sweetner)라 할 수 있는 '현재의 제한조치 수준을 그대로 유지하는 선택(standstill option)'을 고려하지 않도록 요구했다. 한편, 흥미롭게도 미국은 마감시한인 지난 2002년 6월 30일까지 <표3> 시청작 서비스 분야와 관련된 유럽연합의 조항2(MFN) 예외목록1> ![]() <표 4> 시청각 서비스 분야와 관련된 미국의 양허안
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b)는 다른 레크리에이션 서비스로, d)는 기타 커뮤니케이션 분야로 옮겨졌음. ![]() 캐나다는 시청각 지원조치들과 관련된 양허요청서를 받았는데 여기에는 미국이 제기한 조치도 포함된다. 양허요청서의 범위에 대한 공식적 정보는 없지만 유럽 정부들이 받은 양허요청서만큼 포괄적인 것으로 판단된다. 한편, GATS의 오락·문화·운동 분야 서비스 범주와 관련하여 제출된 양허요청서들도 있다. 예를 들어, 유럽연합 무역이사회는 엔터테인먼트 서비스들, 뉴스 에이전시 서비스들, 도서관, 기록보관소, 박물관과 다른 문화적 서비스들에 대한 양허요청서들을 제출하였다. 이사회는 이들 양허요청서의 범위에 대한 정보를 발표하지 않았으며, 대신 "양허요청서들이 기존의 규제들을 어느 정도 제거하고자 하였다"라고 주장했다. 이러한 맥락에서 볼 때 규제들은 자국의 예술가들과 문화 제작자들을 지원하기 위한 문화정책으로 바뀔 것이다. 앞으로 협상들은 GATS에 의거해서 행해지기 때문에 문화적 이슈들은 협상의 전면이나 중심에 서게 될 것이 틀림없다. 우리나라의 대응방안 무역과 문화간의 논쟁은 우루과이 라운드 협상 가운데 미국, EC, 캐나다 간의 충돌로 확대되었고, 이에 대한 논쟁에서 '문화'란 용어가 '시청각'이라는 말과 동의어가 돼 버릴 정도로 시청각 분야의 개방문제는 쟁점이 되었으며, 현재의 GATS 체제하에서도 이러한 상황은 계속되고 있다. 이는 소수의 글로벌 영화 및 미디어 기업들이 점차 유통에 대한 시장지배력을 강화함으로써 영화나 TV 프로그램의 제작 및 배급에 관련된 모든 과정을 시·공간적으로 통제할 것으로 예상되기 때문이다. 이러한 상황에서 소수 제작사와 배급에 의한 통제는 디지털 기술을 활용하는 것을 그 대안으로 모색해 볼 수 있을 것이다. 전통적인 배급과 관련된 비용지출이 영화 필름의 프린팅과 물리적으로 복제된 것을 영화관에 전달하는 일에 치중했다면 디지털 배급방식은 위성을 통해서 디지털화된 콘텐츠를 직접 영화관에 보내거나 다운로드 받아서 상영할 수 있기 때문에 비용절감의 효과를 가져오게 된다. 유럽위원회는 디지털상영(e-cinema) 기술의 활용이 유럽산 영화의 역내배급과 전 세계 유통에 크게 기여할 것으로 판단하여 미디어 플러스와 i2i시청각프로그램을 통해서 기술개발에 대한 많은 재정지원을 하고 있다. 이와 함께 디지털 기술 활용과 더불어 보조금 정책에 대한 개선을 고려해야 할 필요가 있다. 시청각 서비스 분야의 보조금은 EU의 중요한 정책수단으로 이용되고 있으며, 시청각 산업의 경쟁력과 시장경쟁을 제고하기 위해서 관련 인력에 대한 교육과 훈련, 공동제작의 활성화, 독립제작사에 대한 지원강화, 시청각 분야에 대한 산업 및 금융연구 등 다각적인 지원조치를 취하고 있다. 우리나라의 경우, 국내 영화계는 배급 분야의 반경쟁 관행으로 국산영화의 상영 기회가 줄어들 것을 우려하고 있는 상황이기 때문에, 국산영화의 상영 기회를 확보하도록 보조금을 지원하는 방안인 국산 전용 상영관의 설립이나 멀티플렉스의 일부 스크린을 장기 임대해서 국산영화를 상영하는 방안을 검토해 볼 수 있겠다. GATS하에서의 시청각 서비스 국제 분류에 따르면 시청각 산출물이 상품인지 또는 서비스인지에 대한 국제적인 공감대가 형성되어 있지 않은 상황이다. 따라서 이에 대한 우리의 입장을 결정하는 것도 중요한 문제이다. 특히 디지털 콘텐츠 확산의 보편화는 이에 대한 분류를 더욱 어렵게 만들고 있다. 시청각 서비스 국제 분류에 대한 논의는 각국의 보조금 정책과 밀접한 관련이 있기 때문에 더욱 중요하다. 그 예로, 디지털 콘텐츠와 같은 전자전송물이나 서비스로 분류되면 GATS 조항에서는 시청각 서비스 분야의 제작자들을 지원할 수 있다는 조항만 있을 뿐 보조금에 대한 명백한 규율이 없기 때문에 전자전송물 분야에 대한 보조금지원이 가능한 데 반해, 전자전송물이 상품으로 분류될 경우 GATT 제3조 8(b)항의 영역에 포함되어 '보조금 및 상계조치에 관한 협정'의 적용을 받는다. 최근 스크린 쿼터 축소 및 폐지론이 제기되면서 국내 영화의 제작 및 배급과 관련된 가장 강력한 보호정책의 존재 자체가 흔들리고 있다. 기본적으로 스크린 쿼터제는 GATT나 WTO의 내국산 제품과 외국산 제품간의 차별을 금지하는 내국민 대우의 원칙과 정면으로 배치된다는 점에서는 국제협약에 위배된다고 할 수 있지만, 스크린 쿼터제는 OECD 자유화 규약, 미국·캐나다 자유무역협정, 북미 자유무역협정 등 수많은 무역협정에서도 문화적 예외로 인정받고 있는 제도이며, 세계적으로도 약 11개국 정도가 시행하고 있다. 따라서 무조건 다른 나라의 압력에 따라 스크린 쿼터제도를 축소하거나 폐지하는 것이 영화산업 개방에 따른 모든 문제를 해결하는 것이 아니라는 인식의 변화를 가져와야 할 것이다. 여기서 한 단계 더 나아가 영화산업의 보호와 육성은 영화 분야만의 정책으로 이루어지는 것이라기보다는 비디오와 방송 등 시청각산업을 전반적으로 연계시키는 과정에서 접근해야 하며, 세제, 금융, 민간투자, 외국과의 합작유도 등 다양한 형태의 정책을 통합적으로 적용할 때 시너지 효과를 창출할 수 있다는 현실적인 판단이 요구되는 시점이라고 할 수 있다. ○ 참조 : intermedia. 2003. 2., 2003. 3., www.iicom.org "Submission to the Department of Foreign affairs and trade. General Agreement on Trade in Services(GATS) & Australia", Australian Writers' Guild, 2003. "European Broadcasting Union, Legal Department. Audiovisual services and GATS negotiations EBU contribution to the public consultation on requests for access to the EU market", DAJ/MW/mp. 2003. 1. 17. WTO S/DCS/W/KOR/Rev.1 2003. 4. 11. WTO TN/S/O/EEC 2003. 6. 10. WTO TN/S/O/USA 2003. 4. 9. http://europa.eu.int/comm/trade/services/index_en.htm ○ 작성: 윤재식(영상산업연구센터 책임연구원, jasika@kbi.re.kr)
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