2003년 6월 2일, 미국 FCC(Federal Communications Commission)는 새롭게 수정된 미디어 소유 관련 규정들을 발표했다. FCC에 따르면, 새 규정들은 새롭고 포괄적인 전국적·지역적 규제 틀을 제공하고 있으며, 경쟁, 다양성, 로컬리즘의 활성화를 통해 공익을 증진시키고자 한다. 이 날 발표된 새로운 규정들을 요약하면 다음과 같다.
▷ 신문/방송 그리고 라디오/방송 교차소유 규정을 미디어 교차소유 제한 규정으로 대체 ▷ 지역 텔레비전 복합소유 조항의 수정 ▷ 지역 라디오 시장에 대한 정의 수정을 통해 지역 라디오 소유 관련 규정 강화 ▷ 전국 텔레비전 소유 제한의 점진적 수정 ▷ 네트워크 복수소유 금지의 유지 아래의 글은 FCC가 발표한 방송 소유 규정 요약문을 번역한 것이다. - 역자 주 -
네트워크 복수소유 금지(1946년 최초 채택)
FCC는 4대 전국 네트워크 방송사간의 어떠한 형태의 합병도 금지한 현행 규정을 그대로 유지키로 결정했다.
금지 규정을 통해 경쟁과 로컬리즘 증진
FCC는 기존의 네트워크 복수소유 금지가 전국 텔레비전 광고시장과 프로그램 구입시장의 경쟁 증진을 위해 지속적으로 유지될 필요가 있다고 판단했다. 또한 이 규정은 네트워크 방송사와 계열사간의 균형적인 협상력을 보존케 함으로써 지역문화 활성화에도 기여한다. 만약 이 규정이 폐지되어 4대 네트워크 중 2개가 합병한다면, 이 두 네트워크의 계열사들은 모기업 선택의 어려움에 직면하게 될 것이다. 지역 TV 복합소유 제한(1964년 최초 채택)
새로운 규정의 내용은 다음과 같다. ● 5개 이상의 TV 방송국이 있는 시장에서, 한 회사는 2개의 방송국을 소유할 수 있다. 단, 이 중 한 방송국만 시청률 톱 4에 포함되어야 한다. ● 18개 이상의 TV 방송국이 있는 시장에서, 한 회사는 3개의 방송국을 소유할 수 있다. 단, 이 중 한 방송국만 시청률 톱 4에 포함되어야 한다. ● 시장에 존재하는 방송국 수를 결정하는 과정에는 상업방송국과 비상업적 방송국이 모두 계산된다. ● FCC는 11개 이하의 방송국이 존재하는 시장에서 톱 4에 속하는 2개의 방송국이 합병을 추진할 경우를 대비하여 웨이버 과정을 채택했다. 과연 개별적으로 있을 때보다 하나의 방송국으로 합쳐졌을 때, 지역사회를 위한 보다 나은 서비스를 제공할 수 있을 것인지 여부를 FCC가 사안별로 평가하여 결정할 것이다.
TV 소유 제한 규정은 경쟁 활성화 및 관점의 다양성 보장
FCC는 지역 TV 소유 제한과 관련된 기존 규정들이 다양성이나 경쟁 촉진 측면에서 미흡하다고 결론지었다. 현재 미국인들은 뉴스와 정보를 얻기 위해 단지 TV 방송뿐만 아니라 다양한 종류의 미디어를 이용하고 있기 때문이다. 또한 기존 규정은 현재 지역방송국들이 케이블과 위성 TV 서비스로부터 받고 있는 심각한 경쟁 압력을 제대로 반영하지 못하고 있다. 따라서 새롭게 개정된 규정은 현재의 경쟁상황을 받아들인, TV 소유 관련 최초의 규정인 셈이다.
새 규정은 지역 텔레비전 합병이 지역시장의 경쟁을 북돋우고 디지털텔레비전의 전환에 따른 경제적인 부담을 효과적으로 대처할 수 있다면, 이를 허용키로 했다. 궁극적으로 새 규정에 따르면, 지역시장에서 관점의 다양성을 보존하기 위해 4대 방송사간 합병은 계속 금지키로 했다. 현재까지 조사된 바로는, 4대 방송사가 제각기 독자적인 지역뉴스를 제공하고 있는 것으로 밝혀졌다.
다수의 독립적인 미디어들이 존재할 때, 관점의 다양성은 강화될 수 있다. 따라서 지역 TV의 소유와 관련하여 FCC가 새롭게 채택한 경쟁에 기반한 소유 제한 규정은 최대한 다양한 관점의 뉴스와 정보를 제공하는 데 기여할 것이다.
전국 TV 방송국 소유 제한(1941년에 처음으로 채택)
FCC는 전국적 TV 방송국 소유 제한을 현행 35%에서 45%까지 점진적으로 증가시키기로 결정했다. ● 한 회사가 미국의 TV 보유가구 점유율 45%에 이르는 TV 방송국들을 보유할 수 있다. ● 미국의 TV 가구 점유율은 해당 회사가 방송국을 소유하고 있는 각각의 시장에서 TV 보유가구 수를 더함에 의해 계산된다. TV 가구 점유율은 방송국 시청률과는 달리, 시장에 존재하는 잠재적 시청자의 총합이다. 따라서 미국의 TV 가구 점유율 45%는 TV 시청 점유율 45%와 같지 않다. ● 2003년 3월 31일 현재, 미국에는 1,340개의 상업 TV 방송국이 존재하고 있다. 이 중에서, Viacom이 39개 방송국(2.9%), Fox가 37개 방송국(2.8%), NBC가 29개 방송국(2.2%), ABC가 10개 방송국(0.5)을 각각 소유하고 있다.
전국 TV 소유 제한은 로컬리즘과 지역 계열사 자율권 보존에 기여
FCC는 전국 TV 소유권 제한이 로컬리즘 보호를 위해 반드시 필요하다고 결론지었다. 이 규정을 통해, 네트워크 계열사들이 네트워크 방송사들과 프로그램 편성 결정과정에서 집단적으로 협상하는 것이 가능해지기 때문이다.
또한 FCC는 35% 규정이 로컬리즘을 증진시키고 무료 지상파 방송을 유지하기 위한 적절한 균형력을 이루는 데 효과적이지 못했다고 주장했다. 그 이유는 다음과 같다.
1. 기록에 따르면, 네트워크 방송사와 계열사들이 프로그램 교체를 협의하는 과정에서 35% 상한 규정이 효과적인 영향력을 행사하지 못한 것으로 나타났다. 2. 기록에 따르면, 네트워크 방송사가 직접 소유·운영하는 방송국들(O&Os)이 지역뉴스 제작 측면에서 지역사회에 더 많은 기여를 하는 것으로 조사됐다. 네트워크 소유 방송국들은 계열사들보다 지역뉴스를 더 많이 제공하고 있는 것으로 나타났다. 3. 기록에 따르면, 공익은 네트워크 방송사들이 스포츠와 같은 값비싼 프로그램을 무료 지상파 방송하도록 고무하는 규정을 통해 실현될 수 있음을 보여주었다.
UHF 할인 조항의 유지
● FCC는 방송국의 전파도달률을 계산하는 데 사용되는 'UHF 할인(UHF Discount)' 조항이 공익에 이바지한다는 근거를 들어 계속 유지키로 결정했다. FCC는 4,000만 명 이상의 미국인들이 무료 지상파 방송만을 여전히 이용하고 있다고 주장했다. ● UHF 방송국은 VHF 방송국에 비해 전파 도달지역이 적으며, 바로 이 점 때문에 UHF 방송국의 경쟁력이 상대적으로 떨어진다는 명백한 기록들이 있다. ● UHF 할인은 신규 네트워크 방송사가 시장에 진입하는 것을 용이하게 해왔다. 새로운 네트워크들은 모든 미국인들을 위해 채널 선택권을 확장시켰고 다양한 프로그램들을 제공했으며, 여기에는 케이블과 위성 TV 서비스가 동반될 수도 있고 안 될 수도 있다. ● 이러한 이유들로, FCC는 UHF 방송국의 전국 도달범위를 계산하는 과정에서 50%의 할인율을 유지키로 했다. 그러나 FCC는 디지털 TV로의 전환이 완결되는 시점에, 4대 네트워크가 소유한 방송국의 UHF 할인을 폐지키로 결정했다. 이를 위해 FCC는 어떤 네트워크와 방송국 그룹 소유업체가 UHF 할인 종결에 포함되는지 여부를 향후 2년마다 검토할 계획이다. UHF 할인 이슈에 대한 해답은 새로운 지상파 방송 네트워크 형성에 도움을 주고자 하는 정책 목표와 조응하여 진행될 것이라는 점을 FCC는 분명히 했다.
지역 라디오 소유 제한(1941년에 처음으로 채택)
FCC는 지역 라디오 소유와 관련된 현재의 제한규정들이 공익을 위해 필수적이지만, 라디오 시장을 규정하는 과거의 방법론은 공익 증진에 별 도움이 못 된다고 주장했다. 라디오 소유 상한은 다음과 같은 수준으로 유지된다. ● 45개 이상의 라디오 방송국이 있는 시장에서, 한 회사는 8개 방송국을 소유할 수 있다. 단, AM 또는 FM에 5개 방송사만이 포함될 수 있다. ● 30∼44개의 라디오 방송국이 있는 시장에서, 한 회사는 7개 방송국을 소유할 수 있다. 단, AM 또는 FM에 4개 방송사만이 포함될 수 있다. ● 15∼29개의 라디오 방송국이 있는 시장에서, 한 회사는 6개 방송국을 소유할 수 있다. 단, AM 또는 FM에 4개 방송사만이 포함될 수 있다. ● 14개 이하의 라디오 방송국이 있는 시장에서, 한 회사는 5개 방송국을 소유할 수 있다. 단, AM 또는 FM에 3개 방송사만이 포함될 수 있다.
라디오 소유 제한은 경쟁과 관점의 다양성에 기여
현재 미국인들은 뉴스를 얻기 위해 라디오뿐만 아니라 다양한 미디어들에 의존하고 있지만, FCC는 현행 라디오 소유 제한 규정이 지역 라디오 방송국간의 경쟁을 증진시키기 위해 반드시 필요하다고 믿고 있다. 경쟁적인 라디오 방송시장의 존재는 지역방송국들이 청취자들의 욕구와 취향에 능동적으로 대처하는 데 큰 도움을 주고 있다. 독자적인 목소리를 지닌 다수의 라디오 방송국 운영을 보장하고 있는 현 규정을 통해 지역 라디오 소유업체 사이의 관점의 다양성 또한 확장될 수 있다.
지리적 아비트론 시장 방식 채택
FCC는 지역 라디오 시장을 규정하는 기존의 신호구획 방식(signal contour method)을 아비트론(Arbitron)사가 담당하는 지리적 시장 접근방식(geographic market approach)으로 대체했다. FCC는 신호구획 방식이 지역 라디오의 소유 문제와 관련하여 예외사항들을 양산했다고 주장했는데, 이는 미 의회가 1996년 지역 라디오 소유 제한 규정을 만들 당시에는 전혀 의도치 않았던 현상이다. 결국 라디오 신호구획 방식보다 더 합리적인 시장 정의 방식을 채택해야만 이러한 법률상의 허점을 막아낼 수 있다는 것이 FCC의 생각이다. FCC에 따르면, 아비트론의 지리적 시장 방식이 적용될 경우 라디오 방송국들이 경쟁하는 진정한 시장을 보다 잘 반영할 수 있을 것이라고 한다.
● 아비트론 시장에 속한 지역에서 면허를 받은 모든 라디오 방송국뿐만 아니라 다른 시장에서 면허를 받았지만 그 시장을 주 근거지로 여기고 있는 방송국들도 해당 시장에서 카운트된다. ● 상업 방송국과 비상업적 방송국의 수가 함께 계산된다. FCC에 따르면, 현행 규정은 비상업적 방송국들이 라디오 시장에서 청취자들에게 미치는 영향을 지나치게 과소평가하고 있다. ● 비-아비트론 시장의 경우, FCC는 아비트론 시장에 비견될 만한 단기적 시장 정의 규정을 채택할 계획이다. 이 새로운 시장은 어느 한 회사가 터무니없이 많은 방송국을 소유하지 못하게끔 구체적으로 마련될 것이다. ● 비-아비트론 시장을 위한 임시절차로서, FCC는 수정된 신호구획 방식을 적용하여 한 시장 내 방송국 수를 계산할 것이다. 이 수정된 구획 방식은 방식 전환기 동안 발생할 수 있는 추가적 예외사항들을 최소화하면서, 공중에게 적절한 라디오 시장을 결정할 수 있는 확실한 규칙을 제공하게 된다. ● 구획 중복 시장에 대한 임시방편용 정의를 내림에 있어, FCC는 기존 시스템의 악명 높은 예외사항들을 최소화하기 위하여 특정한 조치를 취하고자 한다. 구체적으로 송신지가 상호중복 지역의 경계로부터 92㎞(58마일) 이상 떨어진 라디오 방송국은 해당 시장에서 제외키로 할 것이라고 FCC는 밝혔다. 이러한 조치는 거대한 신호구획이 멀리 떨어진 라디오 방송국들의 신호와 겹치게 되고, 그 결과 시장에 포함될 때 발생할 수 있는 시장 크기의 총체적인 왜곡을 경감시킬 수 있다.
미디어 교차소유 제한
이 규정은 기존의 방송-신문, 라디오-텔레비전 교차소유 규정을 대체한다. 새로운 규정에 따르면, ● 3개 이하의 TV 방송국이 있는 시장에서, TV-라디오-신문 간 교차소유는 허용되지 않는다. 한 TV 방송국이 현재 교차소유하고 있는 자산(라디오 방송국 또는 신문)의 활동지역에서 서비스를 제공하지 않는다는 사실을 입증할 수 있다면, 상기 금지조항에 대한 웨이버 권한을 얻을 수 있다. ● 4∼8개의 TV 방송국이 존재하는 시장에서는 아래 조항 중 하나의 교차소유로 제한된다. (A) 1개의 일간신문; 1개의 TV 방송국; 해당 시장 라디오 소유 제한의 절반까지(즉, 라디오 소유가 6개로 제한된 시장에서 한 회사는 3개까지만 소유할 수 있다) 또는 (B) 1개의 일간신문; 해당 시장 라디오 소유 제한선까지(즉, TV 방송국은 포함되지 않는다) 또는 (C) 2개의 TV 방송국(지역 TV 소유 제한 규정이 허용한다면); 해당 시장 라디오 소유 제한선까지(즉, 일간신문은 포함되지 않는다) 9개 이상의 TV 방송국이 존재하고 있는 시장의 경우, FCC는 신문-방송 교차소유 금지와 텔레비전-라디오 교차소유 금지 조항을 삭제했다.
다양성 증진과 지역 활성화 도모
FCC는 신문-방송, TV-라디오 교차소유 금지가 뉴스 정보의 풍부한 제공이라는 관점에서 볼 때, 대규모 시장에서는 정당화될 수 없다고 결론내렸다. 또한 FCC는 라디오와 TV 그리고 신문이 일반적으로 상이한 경제시장에서 경쟁을 벌이고 있기 때문에 경쟁을 촉진시킨다는 취지에도 걸맞지 않는다고 판단했다. 뿐만 아니라, FCC는 신문 출판업자가 텔레비전과 라디오 사업에 적극적으로 참여하는 것이 질적으로나 양적으로 뉴스의 품질을 개선시켜 시민들에게 도움이 된다고 판단했다.
이런 연유로, FCC는 기존의 규정을 일련의 미디어 교차소유 제한(Cross-Media Limits, CML) 조항들로 대체했다. 새 조항들은 다양한 관점들을 보호하기 위해 고안되었고, 이는 한 기업 또는 기업집단이 지역 시장의 미디어 기업들을 과도하게 점유, 통제하지 못하도록 한 조치들에 의해 확인될 수 있다.
FCC는 다양한 규모의 시장들에서 주요 미디어 기업들이 어떻게 점유되고 있는지를 측정하기 위해 다양성 지수(Diversity Index)를 개발했다. 이를 위해 FCC는 관점의 다양성 측면에서 세 가지 시장 층위를 설정했고, 각 층위에 적합한 규제수준을 다음과 같이 마련했다.
● 최소 규모 시장군(3개 이하의 TV 방송국)에서는 핵심 매체들이 상당히 제한되어 있으므로, 3대 매체(TV, 라디오, 신문)간의 교차소유는 관점의 다양성을 해칠 우려가 있다고 FCC는 지적했다. ● 중간 규모 시장군(4∼8개 TV 방송국)에서는 최소 규모 시장군보다 미디어 집중도가 덜하다는 사실을 발견할 수 있었다. 따라서 특정한 미디어간 합병은 관점의 다양성을 손상시키지 않고도 안전하게 이루어질 수 있을 것이다. 그러나 합병의 형태 중 일부는 여전히 관점의 다양성을 위협하기 때문에 금지됐다. ● 최대 규모 시장군(9개 이상 TV 방송국)에서는 지역 TV와 라디오의 소유 제한 규정과 맞물려, 많은 지역 미디어들이 관점의 다양성을 보장하기에 충분한 환경을 조성하고 있다고 FCC는 결론지었다.
라디오와 TV 소유권의 양도는 소규모 사업으로 제한
TV와 라디오의 소유와 관련된 FCC의 새로운 규정이 발효되면, 현재의 소유 형태가 소유 제한을 초과하는 사례들이 다수 발생할 수 있다. FCC는 이러한 복합소유 집단의 소유주들의 경우 새로운 규정의 적용에서 제외했지만, 소유 상한을 넘어서는 분야의 매도는 금지했다. 다만, FCC는 합병업체의 일부 매각에 있어서 규정에 명시한 소규모 사업의 경우에는 제한적으로 예외를 인정했다.
이를 통해, FCC는 지역 라디오 방송국을 합법적으로 구입한 회사가 재정의된 시장으로 인해 소유 상한을 초과하는 사례가 발생할 경우, 계약 당사자 모두를 위한 합리적인 해결책을 마련했다. 또한 FCC는 소유 상한선을 초과하여 지역 라디오 방송국을 보유하고 있을 때에도 공익을 훼손하지 않는 한 그대로 유지하게 함으로써, 경쟁력 증진을 도모하고자 했다. 이와 관련하여 FCC가 타당성을 인정한 사례는 다음 두 가지다. (1) 소규모 사업을 운영하는 합병업체 소유주가 부당한 곤경에 빠지는 것을 방지하기 위해, (2) 소수인종 또는 여성이 소유한 소규모 사업체가 방송사업에 용이하게 참여하게 하기 위해.
○ 출처 : http://www.fcc.gov/Daily_Releases/Daily_Business/2003/ db0602/DOC-235047A1.doc
○ 번역 : 윤호진(영상산업연구센터 책임연구원, hjyoon@kbi.re.kr)
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