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제목 | [통권 175호] 영국, 방송법 개정안에 대한 사회적 논란 가열 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 03.05.30 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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방송법 개정 맥락 ![]() ![]() 즉, 제한된 자원을 최대한으로 활용하기 위해, 개인적 면허나 혹은 이용권(특히 라디오 스펙트럼과 전화번호)은 제외하고, 신규 시장진입이나 혹은 다른 영역에 진입하고자 하는 기존 공급자는 사업 개시 전에 면허나 혹은 이와 유사한 허가를 얻을 필요가 없어졌다. 또 다른 탈규제 조치는 전자 커뮤니케이션 코드(electronic communications code)로 혜택을 입는 커뮤니케이션 네트워크 사업자에게만 적용되던 제한조항을 삭제했다는 점이다. 이 같은 변화로 인해 보다 효율적인 전자 커뮤니케이션 인프라 구축이 용이해지게 되었다. Ofcom에 주어진 권한 중 하나는 전자 커뮤니케이션 네트워크 공급 시장과 전자 커뮤니케이션 서비스 시장을 지배하고 있는 자를 주요 시장 권력(significant market power, SMP)으로 지명할 수 있다는 점이다. Ofcom은 SMP 사업자들이 권력을 남용하여 반경쟁적인 활동을 하지 못하도록 추가적인 조건을 부과할 수 있는 권한을 부여받았다. 전자 커뮤니케이션 코드를 인프라 공급자에게 적용할 수 있게 한 조치도 커뮤니케이션 네트워크의 확산을 촉진시킬 것이다. 코드의 적용을 통해, 예를 들어 수송관을 설치하는 민간 인프라 사업자와 네트워크 사업자간의 수직 통합이 이루어질 수 있게 되었다. 어느 한쪽에 치우치지 않는 커뮤니케이션 인프라 활용 정책은 이 분야의 경쟁을 제고시킬 것으로 전망되고 있다. 셋째, Ofcom이 정한 규정에 따라 스펙트럼이 거래되고, 새로운 스펙트럼 액세스 체계가 효력을 갖는 메커니즘이 마련된다. 여기에서 스펙트럼이라 함은 전자기적 스펙트럼 중 조그만 부분을 구성하는 라디오 스펙트럼(혹은 라디오 주파수)을 지칭하는 것이다. 라디오 스펙트럼은 지상파 방송, 위성방송, 이동통신, 고정 무선통신과 그 밖의 여러 목적으로 이용되는 매우 중요하고도 탄력적인 커뮤니케이션 매체라 할 수 있다. 라디오 스펙트럼은 유한한 자원일 뿐만 아니라, 국내적으로나 국제적으로 효율적인 주파수 채널 할당과 공유를 실현하기 위해서 빠질 수 없는 핵심 사안이라고 할 수 있다. 커뮤니케이션법안의 스펙트럼 거래(spectrum trading) 허용 조항이 효력을 발생하게 되면 스펙트럼에 대한 액세스가 RA에 의해 운영되던 면허 체계보다 더욱 빠르고 효율적으로 수행될 것으로 전망되고 있다. 다시 말해서, 규제자가 스펙트럼을 재할당하고 재계획하는 수고 없이도 기업들이 스펙트럼 이용권을 자유로운 시장에서 사고 파는 것이 가능해질 것이라는 예측이다. 따라서 스펙트럼 거래를 통해 유한한 자원인 스펙트럼 공급이 규제에 의존할 때보다 더욱 역동적으로 저가치 이용자에서 고가치 이용자에게로 옮겨갈 것으로 기대되고 있다. 넷째, 커뮤니케이션법안을 개정하는 주요 목적은 급속히 확산되고 있는 테크놀로지 변화를 반영하고, 아날로그 방송에서 디지털 방송으로의 전환을 순조롭게 하며, 공영방송에 대한 규제를 합리화하기 위해 현행 법률 체계를 전면적으로 바꾸고자 하는 데 있다. 다섯째, Ofcom에 대한 조언과 지원을 하고, 소비자의 이해관계를 보호하려는 목적으로 소비자패널(Consumer Panel)을 내부에 두도록 되어 있다. 소비자패널이 발언할 수 있는 사항들은 커뮤니케이션법안 제15조 소비자 자문 조항에 세부적으로 명기되어 있으며, 제16조에 따르면 소비자패널의 위원장과 위원은 Ofcom이 지명하되 장관의 승인을 받게 되어 있다. 소비자패널 구성원을 지명함에 있어서는 각 지역(잉글랜드, 스코트랜드, 웨일즈, 북아일랜드)을 대표할 수 있는 사람을 뽑아야 하며, Ofcom 구성원이거나 피고용자는 제외되는 것으로 되어 있다. 소비자패널의 구성원은 연임 가능하고 Ofcom이 책정하는 급료와 수당을 받을 수 있도록 되어 있다. 여섯째, 방송이나 혹은 그 밖의 전자 커뮤니케이션 네트워크를 통해 전송되는 모든 콘텐트, 그리고 미디어 교육(media literacy)과 관련하여 Ofcom에 조언을 주는 콘텐트위원회를 설립하도록 되어 있다. 커뮤니케이션법안 제11조와 제12조는 콘텐트위원회를 설립하고 운영할 의무와 콘텐트위원회의 기능에 대해 구체적으로 규정하고 있다. 이에 따르면 콘텐트위원회의 구성은 Ofcom이 임명하는 위원장과 위원으로 구성된다. 위원장은 Ofcom의 임원이 아닌 자이어야 하며, 소비자패널과 마찬가지로 위원을 지명함에 있어서는 각 지역을 대표할 수 있는 사람을 뽑아야 한다. Ofcom은 위원장과 위원들에게 급료, 연금, 수당, 상여금, 비용 등을 지급할 수 있다. 콘텐트위원회는 Ofcom이 위임하는 기능을 수행해야 하며, 여기에는 방송되고 있거나 혹은 방송될 수 있는 모든 콘텐츠와 전자 커뮤니케이션 네트워크를 통해 전송되는 모든 콘텐츠에 대한 것들이 포함되어 있다. Ofcom은 콘텐트위원회의 업무에 필요하다고 판단하는 경우 특정 이슈를 다루는 하부 위원회나 패널을 둘 수 있다. 일곱째, 방송을 포함하여 커뮤니케이션 부문 전반에 적용되고 있는 1998년 경쟁법(Competition Act)과 2002년 기업법(Enterprise Act)의 권한을 Ofcom이 동시에 행사할 수 있도록 되어 있다. 커뮤니케이션법안이 규제보다는 경쟁에 더 큰 비중을 두고 있는 것과 관련하여 미디어 소유규제 완화 조항은 매우 중심적인 의미를 지니고 있다. 그 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다. ⊙ 비유럽경제지역 기업, 광고대행사, 지방당국(local authorities)이 방송사 면허를 못 갖게 한 제한 조항을 삭제 ⊙ 종교단체가 지역 디지털사운드 프로그램 면허, 전국 디지털사운드 프로그램 면허, TV 제한 서비스 면허, 디지털 프로그램 서비스 면허, 디지털 부가 서비스 면허를 갖지 못하게 한 제한 조항 삭제 ⊙ 정치단체가 방송 면허를 못 갖게 한 조항은 유지 ⊙ Channel 3와 Channel 5 면허를 동시에 소유하지 못하게 한 모든 규정 삭제 ⊙ 전국적인 수준에서, 신문과 Channel 3의 공동소유에 대한 기존 제한은 유지 ⊙ 지역적인 수준에서, 20% 병행 규정은 유지 : 지역의 Channel 3 면허를 소유하고 있는 자는 누구라도 지방/지역 신문 시장의 20% 이상을 소유할 수 없음. ⊙ 전국 신문과 Channel 5의 공동소유에 적용되던 규정은 삭제 ⊙ 지방 수준에서, 지방 라디오 방송사 소유에 적용되던 제한은 유지 → 해당 라디오 서비스 지역에서 50% 이상의 지방신문 시장을 통제(control)하는 기업 → 지역의 Channel 3 면허를 갖고 있으면서 그 커버리지가 해당 라디오 서비스 지역과 거의 동일시되는 기업 ⊙ 장관령에 근거, 독립지방라디오(Independent Local Radio)를 육성키 위해 3개 이상의 라디오 서비스를 선택할 수 있는 모든 지역에서 BBC를 제외하고 적어도 2명의 지역 라디오 서비스 소유자가 존재해야 함. ⊙ 신문사가 50% 미만의 지분까지만 라디오 방송사를 소유하게 했던 제한은 삭제 ⊙ Ofcom은 최소한 3년마다 모든 미디어 소유 규정을 재검토할 의무를 짐. 단지 정치단체의 소유를 금지하는 규정은 예외 ⊙ 누가 미디어 기업을 통제하는가에 대한 정의는 기업이 미디어 회사에 영향을 미칠 수 있는 모든 수단에까지 적용할 수 있게끔 변경 ⊙ 신문사 양도에 적용되는 특수합병(special merger) 제도는 경쟁과 다원주의를 제고시킬 수 있는 규제 활동에 중점을 두는 간결하고 덜 번거로운 제도로 대체. 새로운 제도는 2002년 기업법에 따라 도입될 새로운 일반합병(general merger) 체계와 조화되도록 조정될 것임. 방송법 개정을 둘러싼 사회적 논란 방송법 개정에 대한 '반란'을 주도하고 있는 퍼트남 의원은 공동심사위원회에 제출된 커뮤니케이션법안에는 영국의 방송 생태환경을 파멸로 이끌 수 있는 '치명적 결함'이 포함되어 있다고 주장하고 있다. 그가 특히 주목하고 있는 부분은 '미디어 교차소유를 자유화하고 있는 법 조항'이다. 좀더 구체적으로 설명하자면, 세계적인 미디어 재벌인 루퍼트 머독의 News International과 같은 대규모 신문그룹이 영국의 Channel 5 혹은 어떠한 지상파 방송사 채널을 전부 혹은 부분적으로 소유할 수 있게 허용하고 있는 모든 조항들(커뮤니케이션법안 Part 3, 제5장 미디어 소유와 통제)에 대해 그는 단호하게 반대의사를 표명하고 있다. 그는 영국 정부에 소위 '머독 조항(Murdoch clause)'을 도입한 이유에 대해 집중적으로 따져묻고 있으며, 현재 자유민주당 의원들의 지지를 받고 있기 때문에 몇몇 보수적인 의원들의 지지를 이끌어내기만 하면 그의 뜻을 관철시킬 수 있을 것으로 예측되고 있다. 만약 News International이 Channel 5 주식의 35%(the United Business Media가 소유하고 있는 지분)를 획득하게 되면 머독의 제국이 전대미문의 미디어 지배를 실현하게 될 것이라고 퍼트남 의원은 주장하고 있다. 즉 커뮤니케이션법안이 이대로 통과되면 머독의 News Corp.가 그가 소유하고 있는 신문을 통해 타매체에 대한 프로모션을 구체화할 것이고, Channel 5와 Sky Digital 플랫폼이 막강한 시장 지배력을 갖게 되고, 결국 ITV와 Channel 4를 비롯한 방송시장 지분을 잠식해 들어갈 것으로 판단하고 있다. 퍼트남 의원의 주장을 전폭적으로 지지하고 있는 자유민주당의 지도자 맥날리 의원도 "탈규제에 대한 장관의 맹목적인 확신이 소수의 세계적인 멀티미디어 기업에게 권력을 집중시켜, 결국은 영국의 문화적 다양성과 민주주의를 위협하고 있다"고 일침을 놓고 있다. 맥날리 의원은 또한 미국의 미디어 기업들이 ITV와 상업 라디오 방송국들을 매입할 수 없게 한 제한을 소멸시킨 법 조항도 매우 논란의 대상이 된다고 지적하고 있다. 퍼트남 의원이 지적하고 있는 커뮤니케이션법안의 두 번째 결함은 슈퍼 규제기구로 새롭게 탄생하는 Ofcom이 그 권한을 충분히 발휘하기 위해 필요한 재정과 자원을 보장받고 있지 못하다는 점이다. 그는 정부가 Ofcom에 대한 재원 문제를 보다 명백히 해놓지 못한다면, 미디어 그룹들이 수시로 Ofcom이 내린 정책에 대해 비싼 사법 소송을 걸어 그들의 힘을 과시할 것이라고 전망하면서, 커뮤니케이션법안이 그대로 통과되면 "규제 세계의 한가운데 블랙홀이 생겨나는" 꼴이 될 것이라고 경고하고 있다. 참고로, 현재 커뮤니케이션법안에서는 제27조에서 기존의 규제기구로부터 Ofcom으로 자산, 권리, 채무 등이 이관되어야 함을 서술하고 있을 뿐 방대한 규제비용을 충당할 구체적인 재원조달 방안에 대해서는 명시되어 있지 않은 상태이다. 국내 방송법 개정 논의에 주는 의미 방송과 통신의 융합에 대비하여 기존 방송법을 개정하려는 움직임은 비단 영국에만 해당하는 현실은 아니다. 우리나라 역시 1925년 최초의 라디오 실험방송 이후 근 80여 년을 지속해 온 '아날로그 시대의 방송법'을 근본적으로 그 패러다임이 다른 '디지털 시대의 커뮤니케이션법'으로 전환하려는 단계에 와 있다. 실제로 현재 방송법 개정의 권한을 갖고 있는 방송위원회는 방송의 디지털화로 생겨나는 새로운 개념·서비스에 대한 제도적 뒷받침을 위해 방송법 '전면 개정' 작업을 추진, 마무리 단계에 와 있다고 공표한 바 있다. 그러나 디지털 방송을 우리보다 일찍 시작한 영국의 방송법 개정 과정을 반면교사로 삼아 볼 때, 우리의 경우 여러 가지 미비점을 지적하지 않을 수 없다. 첫째, 방송법 개정 절차와 방법이 너무 단기간에 졸속으로 진행되어서는 안 된다는 점이다. 영국의 커뮤니케이션법안 마련 과정에서 살펴보았듯이 방송과 통신을 아우르는 방대한 영역을 커버하는 방송통신융합법은 다양한 경로를 거쳐 꼼꼼히 마련되어야 한다. 즉 커뮤니케이션법안은 2000년 12월 커뮤니케이션 백서로부터 따져보아도 근 3년에 걸친 준비작업과 각계의 다양한 컨설팅 단계를 거친 이후 최종안이 마련되었다. 그러나 우리의 경우 데이터 방송이나 지상파·위성 DMB 사업자 등 새로운 사업자를 위한 방송법 개정에 머물고 있는 것이 아닌가 하는 의구심이 든다. 단기적인 사안에 맞춰 급급하게 만들어지는 임기응변식 방송법 개정은 방송과 통신의 온전한 융합을 법적으로 뒷받침하는 데에는 전혀 미치지 못할 뿐더러 개정한 조항을 얼마 후에 또다시 개정해야 하는 낯뜨거운 사태를 맞이하게 될 수도 있다. 둘째, 방송법 개정에 참여하는 주체들을 다양화하여 관련 기관들간의 의견이 충분히 수렴되는 과정을 거쳐야 할 것이다. 영국의 경우 커뮤니케이션법안을 작성하는 과정에 기존 5개 기관들의 스태프들이 적극적으로 참여하였을 뿐만 아니라 다양한 이해관계자들과 독립적인 학자들의 검토 작업이 함께 수행되었음을 상기할 필요가 있다. 우리의 현실에서도 관련 부처와 기관이 다 함께 참여하는 방송법개정위원회가 만들어져 차분히 각 단계를 밟아나가야 하지 방송위원회 단독으로 안을 내고 이를 놓고 이해관계가 판이한 여러 부처와 기관들이 설왕설래하는 방식은 불필요한 정치적 혼돈만을 불러일으킬 뿐이다. 셋째, 방송과 통신이 융합함으로써 생겨나는 토털 미디어 비즈니스에 대응할 수 있는 소유구조 규제 패러다임의 전환을 신중히 준비해나가야 할 것이다. 미디어 소유구조 규제정책의 변화는 자연스럽게 국내 미디어 산업구조의 재편을 요구할 것이고, 이에 따른 혼돈도 생기겠지만, Ofcom의 CEO인 스테판 카터가 지적하였듯이 '비정치적인 사고의 발상'과 '지속적인 성장을 위한 투자와 개혁'이 우리에게도 요구되고 있다는 역사적 현실을 간과해서는 안 될 것이다. 넷째, 방송법 개정의 주된 목적 중 하나가 디지털 시대에 대비한 슈퍼 규제기구의 설립이라는 점을 감안할 때, 그 기구의 권한과 책임을 객관적으로 평가할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 할 것이다. 예를 들어 Ofcom의 경우 자신이 실행한 정책에 대한 규제영향평가(Regulatory Impact Assessment)를 수행해야 할 의무가 있으며, 국립감사원(National Audit Office)의 감사를 받아야 하고, 공인회계위원회(Public Accounts Committee)와 무역산업부·문화미디어스포츠부 특별위원회의 심사를 받아야 한다. 마지막으로, 방송통신융합위원회를 설립하려는 과정에서 펀딩과 인적구성 문제를 핵심적인 사안으로 검토할 필요가 있을 것이다. 예를 들어 방송이나 혹은 통신 그 어느 한쪽의 무게로 치우침이 없이 방송·통신 전문가는 물론이고 회계사나 법률가, 엔지니어, 각 지역의 대표 등 다양한 인적자원이 위원회에 참여할 수 있는 제도가 마련되어야 할 것이다. ○ 참조 : "Communications Bill", http://www.communicationsbill. gov.uk "Creating Ofcom", http://www.communicationsbill.gov.uk http://www.parliament.the-stationary-office.co.uk http://www.media.guardian.co.uk ○ 작성 : 강만석(영상산업연구센터 수석팀장, azi96@kbi.re.kr)
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