소출력 FM 방송은 미국에서는 10W∼100W 출력으로 일본에서는 10W 또는 20W 출력으로 지역사회를 대상으로 하는 소규모 라디오 방송을 말한다. 주요국들은 출력의 차이는 있으나 이 방송을 대체로 90년대부터 도입하여 지역매체로 활용하고 있다.
국내에서도 90년대부터 지역정보 매체로서 소출력 FM을 도입하자는 논의가 지속되어 왔으며 근래에 들어서는 지역 정보제공의 기능을 넘어 방송제작과 운영에의 시민참여와 시민들의 지역이슈에 대한 의견개진을 통해 '숙의형 참여민주주의 실현'이라는 기대로 인해 소출력 FM 도입에 대한 관심이 증대하고 있다.
이러한 국내 사정을 감안한다면 1992년부터 소출력 FM을 도입하여 2003년 6월 현재 164개의 방송국을 운영하고 있는 일본의 현황을 제도, 운영 그리고 프로그램 측면에서 분석하는 것은 한국과 일본의 행정구역 분할과 지리적 특성이 유사하다는 점에서 시사점을 얻는 데 유용할 것으로 기대된다.
소출력 FM의 제도적 특성
60여년의 지방자치제도 운영의 역사6)를 갖고 있는 일본에서, 현재의 아날로그 라디오 수신기로 청취 가능한 지역 밀착형 소출력 FM을 '커뮤니티 방송'이라는 이름으로 도입을 시작한 것은 10여 년 전이다. 도입 초기에는 소출력 라디오에 대한 인식 부족과 출력을 1W로 제한하는 데서 오는 사업의 불투명성 등으로 새로운 방송국 설립도 크게 늘어나지 않고 운영에도 어려움을 겪었다. 그러나 1995년 한신대지진 때 소출력 FM의 강력한 재해방송으로서의 역할을 경험한 다음 해에는 한해 동안에 전국적으로 37개의 방송국이 생겨나는 등 그 수가 크게 늘어났다. (<표 1> 참조).
<표1> 일본연도별 커뮤니티 방송국 설립 현황<누적수>
* 출처 : 일본 총무성(2003) 내부자료
일본의 소출력 FM 방송은 제도적으로 일반방송사업자의 지위를 갖고 시정촌(한국의 시군구/읍면과 유사한 일본의 행정구역단위)을 방송권역으로 지역정보를 제공하는 방송을 말하며, 총무대신의 면허를 받아 개국·운영하는 민간방송의 성격을 지니고 있다(이본 전파법 제4조). 이들은 공중파 방송사업자와 같은 지위를 갖기 때문에 집중배제원칙7), 공익성과 같은 방송의무, 자율 심의 조항 등 일반 방송사업자와 동일한 규제 대상이 된다.
다만 지역매체로서의 특성을 강조하기 위한 방송목적을 명확히 하고 있으며 출력제한을 통해 방송권역을 지역으로 엄격히 제한하고 있다. 방송법 시행규칙은 소출력 FM 방송은 상업·비즈니스·행정 등의 기능이 집중된 구역과 스포츠·레크리에이션·교양문화 활동에 기여하기 위한 시설이 정비된 구역에서 지역문화정보·행정정보·복지의료정보·지역경제산업 정보 등 지역에 밀착된 정보를 제공함으로써 해당 지역의 진흥 및 공공복지 증진에 이바지하는 것을 그 목적으로 한다고 명문화하고 있다.
소출력 FM은 해당 방송 권역을 커버할 수 있는 필요 최소한의 출력을 20W 이하로 제한받고 있다. 출력이 도입초기에는 1W, 1995년에 10W(대체로 반경 7km를 방송권역으로 함), 1999년에 20W(반경 15km)로 늘어나 서비스 구역이 확대되었고 방송사들은 경영상의 문제를 들어 출력 증강을 요구하고 있지만 총무성 관계자에 따르면 향후 확대 계획은 없는 것으로 확인되었다.
일본의 소출력 FM은 민영방송의 성격을 갖지만 전체 방송국 중 60% 이상은 지방정부가 설립당시 출자를 하고 시정관련 정보를 제공하는 형태로 프로그램 공급에도 참여하고 있다. 지방정부 외에도 지역에서 방송 참여를 원하는 많은 개인과 단체들이 지분을 갖고 참여하고 있으며 특정 방송사의 경우는 자본의 집중을 배제하기 위해 주주의 대부분을 소액주주로 제한하여 지역성을 살리고자하는 노력을 보였다.
방송사 운영의 지역성을 확보하기 위한 다른 방안의 하나로 방송국 허가시 그 지역에서의 방송국 설립의 적절성과 관련한 해당 시정촌 장의 의견을 듣는 절차를 제도화하여 운영하고 있다. 지방정부가 지역매체 운영에 참여하는 것은 공정한 언론, 언론의 정치적 중립이라는 면에서 우려를 낳을 수도 있지만 현재 일본에서 이와 관련해서 사회적 문제가 된 사례는 없다. 오히려 소출력 FM은 지역정보의 제공과 재해방송시 지방정부의 협조가 필요하며 방송사의 재원 마련에도 지방정부가 중요한 몫을 하고 있는 것으로 평가할 수 있다.
소출력 FM을 위한 주파수 할당은 제도적으로 중요한 문제가 아닐 수 없다. 왜냐하면 공공재의 성격을 갖는 FM 라디오의 주파수가 현재의 기술 수준으로는 거의 포화상태에 이르렀기 때문이다. 그렇지만 소출력 FM용 주파수는 말 그대로 적은 출력으로 인접 방송국과의 간섭이 큰 문제가 되지 않기 때문에 정규출력 방송에 비해 용이하게 주파수를 확보할 수 있다.
일본의 경우는 방송사업용 주파수 사용계획(일본 총무성 고시)에서 소출력 FM 방송용으로 정한 76.1MHz, 76.2MHz, 76.3MHz, 76.4MHz, 76.5MHz를 정해두고 이 가운데에서 적절한 주파수를 할당하는 것을 원칙으로 삼고 있다. 다만 이들 주파수 중에서 할당이 곤란한 지역에서는 초단파 방송을 실시하는 주파수 대역인 76∼90MHz 사이에서 사용 가능한 다른 주파수를 선정하게 된다.
그렇지만 이렇게 하더라도 특정 지역에는 활용 가능한 주파수 대역이 없어 소출력 방송을 할 수 없는 경우도 발생하고 있다. 소출력 주파수 배분은 일반 방송사 허가처럼 특정 주파수를 정하고 사업자를 모집하는 것이 아니라 사업신청이 있는 지역에서 적절한 주파수를 찾아 배분하는 형식을 취하고 있다.
일본은 제도적인 측면에서 소출력 방송의 성격을 명확히 하고 지역 매체 역할을 제대로 수행할 수 있도록 여러 보완 장치들을 마련하고 있다고 하겠다.
소출력 FM의 경영전략
일본의 소출력 FM은 그 동안의 운영기간을 거치면서 지역정보매체의 기능을 성공적으로 수행하고 있다고 평가할 수 있지만 경영 문제, 즉 재원의 확보가 이들 방송국들이 겪는 가장 큰 어려움인 것으로 알려져 있다. 경영난을 극복하기 위해 최소한의 운영인력 외에 자원봉사자를 방송제작과 운영에 참여시키고 광고매출 확대를 꾀하는 등 노력을 강구하고 있다.
일본 총무성 집계에 따르면 일본 커뮤니티 라디오 방송의 2001년도 총 영업수익은 약 136억 8,200만엔으로 1국 평균 9,061만엔 정도 되는 것으로 나타났다. 이 수치는 2000년도 총 영업 수익 125억 4,700만엔 보다 11억 3,500만엔이 늘어난 액수이며 전년대비 약 9%의 증가율을 보이고 있다. 2001년도의 영업수익은 부분적으로 경합매체의 속성을 갖는 정규출력 FM 라디오 영업수익의 14.43%에 해당하는 수준이며 전체 방송 영업수익에서 차지하는 비중은 0.54%로 미미한 수준이다.
2001년도 기준 영업비용은 140억 2,700만엔8)으로 전체적으로 약 3억 4,500만엔의 적자를 기록했다. 이는 1국당 평균 약 228만엔 정도에 해당하는 적자이다. 비록 흑자를 기록하고 있는 소출력 FM국이 2001년도 현재 전체의 약 51.7%(78사) 정도로 절반을 넘어섰고(<표 2> 참조) 해마다 영업 손실이 다소나마 줄어들고 있는 추세이기는 하지만, 일본 소출력 FM 방송의 경영사정은 여전히 어려운 상태라고 할 수 있다.
<표2>일본 소출력 FM의 흑자방송국 추이
![](http://www.wecon.kr/attach_files/trend/trend_img/179_10.gif)
* 출처: 日本總務省(2003), 내부 자료 재구성
소출력 FM 방송사들은 경영조건이 양호한 지역에서 대체로 5∼6년이 지나야 손익 분기점에 도달할 수 있는 것으로 알려져 있다. (<표 3> 참조) FM 쇼난은 해안에 위치한 휴양도시 성격의 히라쓰카시를 주요 방송권역으로 하고 있다. 권역내에 닛산차체 공장이 위치해 있고 이 도시가 프로축구 팀 히라쓰카 베르마레 팀의 연고지이다.
그리고 권역내 가구수가 30만 가구에 이르는 등 비교적 소출력 FM 운영에 유리한 조건을 갖추고 있다. FM 쇼난은 1994년 7월 개국 이래 78.3MHz의 대역에서 20W의 출력으로 24시간 방송을 실시하고 있다. FM 쇼난은 개국 5년째인 1999년이래 계속해서 흑자 기조를 유지하고 있으며 2000년에는 매출 1억엔을 돌파하는 동시에 누적 적자도 일소하여 안정적인 경영궤도에 들어섰다고 할 수 있다.
쇼난 나파사의 영업 수익원은 크게 광고, 이벤트사업, 업무위탁으로 나눌 수 있다. 2001년도 영업수입의 구성비를 살펴보면 단연 광고가 7,688만엔으로 75.1%로 가장 많았고 이벤트가 약 1,977만엔으로 19.3%, 업무위탁이 570만엔으로 5.6%를 차지했다. 이처럼 광고수익을 비교적 높은 것은 전국 스폰서인 우체국, 도쿄 전력(주)과 지역 스폰서인 대기업계열 닛산차체 등 대형 스폰서를 확보할 수 있었기 때문인 것으로 보인다. 광고 수익 외에 방송사가 이벤트를 개최한다거나 시청으로부터 업무를 위탁받는 등 방송 이외의 부분에서 25%가량의 수익을 얻고 있다는 점은 소출력 FM이 수익구조의 다변화를 통해 경영상의 어려움을 극복하려고 노력하고 있음을 보여주고 있다.
<표3> FM 쇼난 나파사 경영 현황 (단위:천엔)
![](http://www.wecon.kr/attach_files/trend/trend_img/179_11.gif)
* 출처: FM 쇼난 나파사(2003) 내부자료
이 방송사의 영업비용을 살펴보면 2001년도 총 영업비용 약 9,085만엔 가운데 제작원가가 약 6,063만엔(66.7%), 판매 일반관리비가 약 2,438만엔(26.8%), 감가상각비가 약 584만엔(6.4%)을 차지하고 있어 비교적 제작에 많은 비용이 투입되는 구조를 갖고 있다고 할 수 있다.
일반적으로 소출력 FM이 경영사정이 어려운 것은 지역매체로서 제한적인 방송권역을 갖는 데서 기인하는 바가 큰 것으로 보인다. 방송국들은 이러한 특성을 감안하여 방송국 설립당시부터 자본금, 인원, 시설비용을 최소화하여 운영하는 전략을 구사하고 있다. 소출력 FM 방송국의 평균 설립 자본금이 8,090만엔이라는 조사결과와 아래 <표 4>에 나타난 바와 같이 자본금 1억엔 미만의 방송국이 전체의 68%를 차지하고 있다는 자료에 근거해 보더라도 일본의 소출력 FM은 그 규모가 매우 작은 방송국임을 알 수 있다.
<표4> 2001년 현재 일본 소출력 FM의 자본금 규모별 분포 (): 비율
![](http://www.wecon.kr/attach_files/trend/trend_img/179_12.gif)
* 출처 : 日本總務省(2003), 放送政策硏究會最終報告
커뮤니티 방송보급촉진전문위원회의 조사에 따르면 일본의 소출력 FM 방송의 초기 설비투자는 평균 4,611만엔) 정도9)이다. 방송설비 구축방식은 리스 방식(52.7%)이 구매방식(47.3%)보다 조금 많은 것으로 나타났다. 전국 소출력 FM 방송국의 평균 종사자수는 5.8명 정도이다. 일반적인 직원 구성은 업무 총괄 책임자 1명, 프로그램 편성·제작 2∼4명, 기술(송신·스튜디오) 담당 1∼2명, 총무(경리·서무) 1∼2명 그리고 영업광고 1∼2인 등이다. 경영의 어려움을 극복하기 위한 소출력 FM의 또 다른 전략은 자원봉사자들은 제작에 참여시키고 지방정부와 협력체계를 구축하는 것이다. 일본 소출력 FM국의 약 90%가 자원봉사자 제도를 운영하고 있다. 조직적인 자원봉사시스템을 운영하고 있는 FM 쇼난 나파사는 현재 150여명의 자원봉사자가 활동하고 있으며 이들은 프로그램 관련 정보 수집, 게스트 섭외, 프로그램 제작, 현지 리포트 등 다양한 영역에 걸쳐 참가하고 있다.
시민 자원봉사자들로 조직된 '나파사 클럽'은 프로그램의 기획, 제작뿐만 아니라 방송사 홍보까지 수행하고 있다. 무사시노 FM에도 170여명의 자원봉사자가 방송제작과 운영에 참여하고 있다. 고베시 나가다구에 위치한 FM 와이와이도 시민에 의한 방송제작이 활발한 곳이다. FM 와이와이에는 150여명의 자원봉사자가 활동하고 있으며 '와이와이 친구의 모임'을 결성해 적극적으로 프로그램 제작에 관여하고 있다. 자원봉사자 시스템과 유사한 형태로 지역내 대학 및 고등학교의 학교 클럽이 방송프로그램을 제작하고 있는 사례도 많이 나타나고 있다. 현재는 방송연구회와 같은 클럽에서 제작을 담당하는 경우가 대부분이지만 학과목과 연계하여 실습작품을 제작, 방송한다면 산학협력이라는 측면에서도 지역사회와 지역사회 대학이 상호협력, 발전하는 모델이 될 수 있을 것이다.
지역성을 기반으로 하는 소출력 FM 방송은 대부분 지방자치단체와 밀접한 협력관계를 유지하고 있다. 구체적인 협력은 방송국 설립시 출자, 프로그램 제공, 스폰서, 시정관련 정보 제공 및 재해시의 긴급 방송이라는 형태로 나타나고 있다. 일본 총무성에 따르면 지방자치단체는 소출력 FM 방송사업에 100%까지 출자가 가능하지만 사업주체로써 직접 방송을 운영하는 것은 정치적 중립성이라는 차원에서 바람직하지 않으며 실제로 164국 가운데 지방자치단체가 운영주체인 곳은 단 한 곳도 없는 상태이다.
지방자치단체들은 사정에 따라 형식적인 출자선에 그치는 곳도 있고 FM 이루카처럼 50% 이상을 출자하는 경우도 있다. 출자뿐 아니라 소출력 FM국의 경영에 있어서도 지방자치단체로부터의 수입은 중요한 재원이 되고 있다. 가령 오오사카부 모리구치시에 위치한 FM 모리구치의 경우, 모리구치시가 제작한 5개의 프로그램을 의뢰받아 방송하고 있다. FM 모리구치는 시로부터 시홍보 프로그램 방송료, 방재협정 등의 명목으로 월평균 400만엔의 수입을 얻고 있으며 연간 경비의 45%를 시청으로부터 벌어들이고 있다. 무사시노 FM의 경우는 시에서 운영하던 정보센터 운영을 대행하여 별도의 수입을 얻고 있다. 하지만 지방자치단체로부터의 수입은 자치단체에 따라 편차가 심한 양상을 보이고 있다. 1996년 자료에 의하면 소출력 FM이 지방정부에서 얻는 수입은 대체로 월평균 수십만엔에서 일백만엔 정도에 이르고 있다.
지역정보 중심의 프로그램
소출력 FM 방송은 일반 방송의 '매일 방송' 의무는 부과되어 있지 않다. '가급적 매일 방송을 할 것'으로 명시되어 있다. 대체로 일본의 소출력 FM 방송사들은 매일 24시간 방송을 실시하고 있으며 심야시간 대부분과 그 외 시간의 일부를 위성방송이나 다른 매체로부터 주로 음악 프로그램과 특정 프로그램을 전송받아 중계하고 나머지 시간은 자체 제작 프로그램을 방송하고 있다. 그 중계 프로그램과 자체제작 프로그램 비율은 대체로 반반 정도 되는 것으로 알려져 있다.
자체 제작 프로그램 유형은 주로 생활, 행정, 여행정보, 뉴스, 오락, 그리고 광고 등으로 일반방송과 큰 차이가 없으나 내용면에서는 그 지역에 제한된 교통, 병원, 날씨 관련정보, 지방정부와 의회소식, 지역뉴스, 지역주민이 참여하는 음악, 문화프로그램 등이다. 이를테면 그 지역에 살고있는 모씨네 집에서 잃어버린 고양이 생김새를 방송을 통해 내보낸다거나 생중계로 저녁 반찬거리는 무엇으로 할 것인지를 청취자에게 질문한다거나 하는 지극히 일상적인 정보에서 집중호우로 인근 하천이 경계 수위를 넘어섰다거나 하는 재해 정보까지 해당 지역에 특화된 내용을 방송하고 있다.
무사시노 FM의 경우 무사시노시가 상업 지역인 만큼 오전시간대에 주로 쇼핑 정보를 제공하고 있다. 예를 들어 어느 가게에서 할인판매를 한다거나 선착순으로 경품을 제공한다거나 하는 정보를 알려주기도 한다.
1995년 한신대지진 이후에는 재해방송으로서의 역할이 강조되고 있다. 한신 대지진시에 휴대가 간편하고 어디서든 청취가 가능한 소출력 FM 방송의 활약이 두드러졌기 때문이다. 실제로 1990년대 중반에 실시된 청취률 조사에 따르면 지진이 발생했을 때 라디오를 켠 주민 가운데 약 60%가 지역 정보를 알 수 있을 것 같아 소출력 FM방송을 청취했다고 응답하였다. 이러한 결과를 보더라도 지역주민들이 소출력 FM의 재해방송 역할을 높게 평가하고 있음을 알 수 있다. 실제로 대부분의 소출력 FM들은 재해 방송시스템을 갖추고 있으며 재해와 밀접한 관련을 갖는 지역의 상세한 일기예보를 정규방송 또는 긴급방송으로 편성하고 있다. 무사시노 FM의 경우는 2002년 집중 호우시 시청과 협력 하에 일반 방송을 중단하고 재해 긴급방송을 철야방송 했다.
방송내용 가운데 가장 많은 비율을 차지하고 있는 장르는 음악이다. 일본의 소출력 방송은 주로 아침 낮 저녁 시간대에 토크, 정보, 음악 등을 혼합한 형태의 프로그램을 편성하고 심야시간대에는 CS디지털음악방송으로부터 음악을 수신해 재송신하는 패턴이 많다. 무사시노 FM은 CS디지털음악방송인 뮤직버드로부터 밤 및 심야시간대(평일 오후 8시부터 익일 7시까지)에 재즈를 선호하는 지역특성을 살려 재즈를 수신받아 재송신하고 있으며 유키구니는 중·장년층이 다수인 지역특성을 고려해 엔카(우리나라의 트로트와 유사)도 내보내고 있다.
고베시 나가다구에 위치한 FM 와이와이는 다양한 국적의 주민들이 집단으로 거주하는 지역특성을 고려하여 한국어, 영어 등 8개국으로 생활정보는 물론 해당국적의 음악을 방송하고 있다. 일본의 소출력 FM은 지역특성을 최대한 반영한 편성을 하고 있다.
지역매체인 소출력 FM 프로그램의 또 다른 장점은 지역주민이 어렵지 않게 방송제작에 참여할 수 있다는 점이다. 무사시노 FM은 '무사시노 FM시민의 모임'을 결성해 자체 기획 제작한 <무사시노의 today>(월∼금, 오전 11:20∼40), <발굴! 우리 마을·무사시노인>(매주 금요일 오후 14:40∼15:00)을 무사시노 FM을 통해 내보내고 있다. 특히 조직화된 청취자 모임이 있는 대부분의 소출력 FM 국에는 지역주민에 의한 프로그램 제작 및 참여가 개방되어 있는 만큼 주민의 방송참여가 활성화된 점 또한 일본 소출력 FM 프로그램의 특성이라고 할 수 있다.
공공영역의 역할을 수행하는 소출력 FM
일본의 소출력 FM은 비교적 짧은 기간동안 어려운 경영조건에도 불구하고 제도, 경영 그리고 편성면에서 지역의 문화와 경제 발전에 기여하는 지역매체로 그 자리를 잡아가고 있다고 할 수 있다. 특히 경영상황에 따른 소규모 운영과 자원봉사자들의 참여를 통한 시민들의 방송제작과 운영에의 참여, 해당지역 지방자치단체와의 협력을 통한 제3섹터로서의 지역정보 제공 등은 국내 소출력 FM 도입과 관련하여 시사하는 바가 크다고 할 수 있다.
한편에서는 지방정부와의 긴밀한 관계로 인해 소출력 FM이 참여 매체로서 고유한 기능을 수행하는 데 제한점이 있으리라는 우려도 가능할 것이다. 뉴스제작이 활성화되지 않은 상황에서 공정보도나 정치적 중립을 우려하는 것은 기우일수 있으며 이러한 방송의 공익성과 공정성 의무는 소유구조나 지방정부와의 관계와는 별도로 방송이 기본적으로 지켜야할 규범으로 볼 수 있다. 지방정부의 지분 참여나 제작지원 등의 공조가 없는 순수한 민간이 운영하는 방송국도 별도의 뉴스프로그램을 제작, 방송하지는 않고 있다.
실제로 일본의 소출력 FM 중 독자적으로 정규 뉴스를 제작, 방송하는 곳은 2003년 현재 한 곳도 없다는 것이 일본 커뮤니티방송협회 관계자의 설명이다. 일본의 소출력 FM이 지역밀착형 매체의 성격을 넘어 지역의 공공 저널리즘 기능을 수행하기를 기대하는 것은 현재로서는 무리가 있지만 앞으로는 그 방향으로 나가는 것이 바람직하다는 것이 쇼난 FM의 프로그램 심의위원을 맡고 있는 죠치대학 이시카와 사까에(石川旺) 교수의 의견이다.
그러나 일본의 소출력 FM은 방송제작에 시민들을 참여시키고 지역정보를 제공하는 한편 지방선거시 후보자들에게 정견을 발표할 수 있는 기회를 제공하고 개표상황을 신속히 보도하는 등 부분적인 뉴스 제공 기능을 수행하고 있다. 특히 소출력 FM이 지역민들에게 지역사회 현안에 대해 의견을 교류하는 장을 제공한다는 점에서 일정부분 공공영역의 역할을 수행하고 있는 것으로 평가할 수 있다.
------------------------------------------------------------------------- 6) 일본은 1947년 지방자치법을 제정했다. 7) 다만 방송대상지역의 시정촌(시·군·구/읍·면)이 동일한 경우 매스미디어 집중배제원칙의 적용을 제외(방송국의 근본적 기준 제9조 제2항 제3호)하여 동일 시정촌 내 공통의 정보제공이 가능하도록 하고 있다. 8) 방송국의 운영경비는 일반적으로 방송경비 30%, 관리비 40%, 인건비 30%로 지출된다(近畿總合通信局 近畿テレコム懇談會(2001), p.26). 9)) 최근 미국에서 소출력 라디오 방송국 개국에 필요한 장비 구축비용이 총 12,320달러 정도라는 보고가 있는 점을 고려하면 최근의 시설, 장비 구축 비용은 일본의 평균 비용보다 더 낮을 수 있음을 짐작할 수 있다.
○ 참조 : 日本總務省(2003), 放送政策硏究會最終報告 日本總務省(2003), 내부자료 FM 쇼난 나파사(2003), 내부자료 近畿總合通信國 近畿テレコム懇談會(2001), コミュニティ放送局開設の手引き, 近畿總合通信局. http://www.3abn.org NHK放送文化硏究所 放送硏究部(1996), コミュニティFM局の現狀, NHK放送文化硏究所
○ 작성 : 이만제(영상산업연구센터 책임연구원, man2@kbi.re.kr)
![인쇄](/images/common/btn/btn_print.gif)
|