지난 6월 2일 미국 FCC는 21세기 미국 방송산업의 지평에 획기적 변화를 불러올 새로운 소유규제 완화 정책을 발표하였다. 이번 발표는 1980년대 이후 가속되어 온 미국의 소유규제 완화 정책의 완결판이라 할 만큼 강력한 산업 중심의 방송 체제를 선언한 것으로 해석되며, 앞으로 얼마간 크나큰 반향을 불러올 것으로 예측된다.
이미 각계 각층의 이익 집단들이 이번 정책 수정에 대한 다양한 의견을 개진했으며, FCC에 전달된 온·오프 라인 서신만도 50만 통에 달하는 것으로 집계되고 있다. 본고에서는 빠르면 올해 여름부터 효력을 발생하게 될 이번 미국의 소유규제 완화 정책의 배경과 이로 인한 향후 미국 방송계 변화를 예측해 보고, 이에 대한 문제점 및 함의 등을 살펴보고자 한다.
1. 소유규제 완화 정책의 배경
이번 FCC가 소유규제를 재고하게 된 데에는 근본적으로 두 가지 계기가 작용한 것으로 평가된다. 첫번째 계기는 미 의회가 1996년 통신법을 개정하면서 FCC에게 부과한 격년제 소유규제 타당성 검토 규정 때문이라고 할 수 있다. 이 규정에 의하면 FCC는 2년마다 미디어 소유규제 정책의 타당성을 검토하고, 정당화할 수 없는 규제는 수정하거나 폐지해야 하는 의무를 지닌다.
이러한 규정에 의거하여 2001년 FCC의 위원장인 마이클 파월(Michael Powell)은 미디어 소유 연구 그룹(Media Ownership Working Group)을 발족, 방송과 신문의 교차소유와, 지역 라디오 소유에 대한 분석에 착수한 바 있다. 2002년 9월, FCC는 일련의 분석 결과를 발표하였고, 여기에는 신문과 라디오 교차소유, 두 개 네트워크 소유 규정, 지역 텔레비전 소유 규정, 전국 텔레비전 소유 규정에 대한 분석도 포함되어 있었다.
1)이들 연구 중 대표적 연구로는 '프로그램 다양성과 네트워크 텔레비전의 프로그램 선택 과정에 관한 연구'를 들 수 있다. 이 연구에 의하면, 오늘날의 네트워크 텔레비전의 주시청 시간대 다양성은 1966년과 비교해 볼 때 별다른 차이가 없는 것으로 나타나고 있다. 이들 연구 결과는 FCC가 현행 소유 법규에 의해 형성된 미국 시장의 건전성을 판단하고, 정책적 수정을 가하는 기초가 되었다. ------------------------------------------------------------------------ 1) 12개 분야의 연구가 이루어졌으며, 구체적인 연구 주제는 다음과 같다. ㉮ A Comparison of Media Outlets and Owners for Ten Selected Markets: 1960, 1980, 2000., ㉯ Viewpoint Diversity in Cross-Owned Newspapers and Television Stations: A Study of News Coverage of the 2000 Presidential Campaign, ㉰ Consumer Substitution Among Media, ㉱ Consolidation and Advertising Prices in Local Radio Markets ㉲ Program Diversity and the Program Selection Process on Broadcast Network Television, ㉳ Theory of Broadcast Media Concentration and Commercial Advertising, ㉴ The Measurement of Local Television News and Public Affairs Programs, ㉵ Consumer Survey on Media Usage, ㉶ Radio Market Structure and Music Diversity, ㉷ On the Substitutability of Local Newspaper, Radio, and Television Advertising in Local Business Sales, ㉸ Radio Industry Review 2002: Trends in Ownership, Format, and Finance, ㉹ Broadcast Television: Survivor in a Sea of Competition.
그러나 이번 소유규제 완화 결정에 보다 근본적인 영향을 미친 것은 2002년 2월 20일, 연방 항소 법원이 방송사 소유 한계를 미국 전체 시청자의 35%로 제한한 FCC의 소유 규정을 재고하도록 명령한 데 있다고 할 수 있다. 연방 항소 법원의 이 같은 결정은 AOL Time- Warner, Viacom, News Corp., NBC의 4대 미디어 그룹이 35% 소유 상한선을 폐지하도록 소송한 것에 대한 결정이었다.
법원은 이들의 제소에 대하여 방송사 소유 제한을 전체 시청자의 35%로 한정한 것은 '독단적이며, 근거 없으며', 공익을 위한 최선의 선택이 아니라고 판결하였다. 연방 법원은 이러한 결정과 함께 한 시장에서 케이블과 방송사를 교차소유하지 못하도록 금지한 규정을 무효화하면서 FCC의 소유 정책에 대한 전향적 검토를 촉발한 것으로 평가된다.
FCC의 소유 정책 검토 기간 중 이들 거대 미디어 기업들은 소유규제 완화를 위해 엄청난 로비 공세를 가했다. 수년에 걸쳐 소유규제 정책을 검토하면서 비로비 조직을 대상으로 한 공청회가 단 1회에 그친 반면, 미디어 기업을 대상으로 한 공청회는 수없이 열렸다는 것이 이 같은 전례 없는 로비를 짐작케 한다.
일부에서는 방송사와 통신사들이 FCC 위원들에게 제공한 호화 여행이 총 2,500건, 280만 달러 규모에 달한다는 비판도 있으며, 규제 완화의 정당성을 입증하기 위해 FCC가 이들 기업이 제공한 자료를 이용하고 있다는 문제점도 제기되고 있다. 물론 독립제작사, 미국영화배우협회(Screen Actors Guild of America), 미국연출자협회(Directors Guild of America)도 규제 완화 반대를 위한 노력을 기울인 것으로 평가된다. 특히 이들은 프로그램 다양성을 위한 연맹(Coalition for Program Diversity)을 결성하여 전면에서는 텔레비전 네트워크의 소유규제 확대에 반대함과 동시에, 주시청 시간대 프로그램 쿼터제 요구 등의 대응방안도 마련해 놓고 있다.
FCC 위원들 역시 자신의 의견을 관철하기 위하여 적극적으로 활동한 것으로 평가된다. 6월 2일 FCC 위원들의 투표 결과에는 공화당과 민주당의 정치적 대립이 역력히 드러났다고 평가된다. 위원 5명 중 위원장 마이클 파월을 비롯한 3명의 공화당 위원은 이번 수정 사항에 동의 표를 던진 반면, 2명의 민주당 출신 위원은 이를 반대하였기 때문이다. 특히 마이클 파월은 지난 전화 시장 정책 완화 부결에서 실추된 자존심을 회복하기 위해 더욱 적극적으로 노력했다는 후평이다.
그는 이미 2001년 10월 연설을 통해 수용자에 대한 서비스가 제대로 이루어질 경우 독점이 필연적으로 악한 것이 아니라는 초석을 두어 왔다. 이번 수정에 찬성하는 측은 미국 시청자들의 다수가 케이블 및 위성에 가입하고 있으며, 질 높은 프로그램이 이들 유료 채널로 이동하는 현실을 인정하고, 이러한 변화를 정책에 반영해야 한다고 주장한다. 특히 케이블과 위성이라는 뉴미디어와의 경쟁에 직면하여 지상파 텔레비전이 점차 더 분화되어 가는 시청자를 확보하기 위해서는 규제 완화는 필연적 선택이라는 주장이다.
그러나 6월 4일 FCC 위원을 대상으로 진행된 상원 상무위원회의 청문회에서 위원장 존 맥케인은 소유규제 완화에 대해 강력한 반대 의사를 표명하면서, 재고할 필요가 있음을 역설했다. 당색에 의해 투표 결과가 나뉘어졌음에도 불구하고, 맥케인을 비롯한 적지 않은 공화당 의원들이 이번 정책 변화에 반대하고 있는 것으로 파악된다. 또한 FCC 정책을 무효화하기 위해서는 맥케인이 속한 상원 상무위원회의 표결을 거쳐야 하지만, 상무위원회 내부의 의견조차 합일점에 이르지 못한 것으로 파악된다.
미 정치전문가들은 미국 의회의 표결 결과가 FCC의 법안을 거부하는 쪽으로 일치되기는 어려울 것이라고 전망하고 있다. 상원 상무위원회는 이번 개정된 법안에 대한 거부권을 6월 19일 투표를 통해 결정할 예정이다. FCC의 개정 법안이 거쳐야 할 마지막 관문은 미 항소 법원이다. 미 항소 법원은 그 동안 지속적으로 FCC의 법안에 대하여 증거 불충분의 이유로 반려해 왔기 때문에 이번 개정안 역시 마지막 관문을 통과하기가 쉽지 않을 것으로 관측된다.
2. 소유규제 완화 조항
이번에 FCC의 투표를 거친 분야는 총 5개 분야에 해당하며, 그 중 4개 조항이 변경되었다. 변경된 소유규제 내용은 다음과 같다.
① 전국 TV 소유 한도(National TV Ownership Cap) 1941년 처음으로 채택된 법안으로 한 회사가 소유할 수 있는 텔레비전 방송사들의 TV 가구 점유율은 미국 전체 시장에서 35%를 초과할 수 없다고 제한하였다. 새로운 법은 TV 가구 점유율을 45%로 확대하였다.
② 지역 방송사-신문사 및 지역 TV-라디오 교차소유 제한 신문과 방송의 교차소유 금지 조항은 1975년에 채택되었으며, 동일한 지역에서 한 회사가 총괄적인 서비스를 제공하는 라디오와 일간지 또는 텔레비전 방송사와 일간지를 모두 소유할 수 없도록 규정하였다. 또한 지역 텔레비전과 라디오 교차소유 금지는 1970년에 채택되었다. 이 조항은 시장에 존재하는 사업자의 수(텔레비전, 케이블, 라디오, 신문사 포함)에 따라 하나의 텔레비전 방송사가 1개, 4개, 7개 이상의 라디오 방송사를 소유할 수 없도록 제한하였다.
이번 정책 수정을 통하여 두 가지 금지 조항은 하나의 규정으로 단일화되었다. 새로운 규정에 의하면, 9개 이상의 텔레비전 방송사를 보유한 시장에 대해서는 이 조항이 완전히 폐지되었으며, 4개 내지 8개의 텔레비전 방송사를 소유한 경우, 세 가지 방안 중 한 가지를 선택할 수 있도록 하였다. 먼저, 신문과 텔레비전을 각각 하나씩 소유하고 한 시장에서 소유할 수 있는 라디오 방송사의 절반까지 소유할 수 있다. 둘째, 하나의 신문을 소유하고, 한 시장에서 소유할 수 있는 최대의 라디오 방송사를 소유할 수 있다. 셋째, 2개의 텔레비전 방송사를 소유하고, 한 시장에서 소유할 수 있는 최대의 라디오 방송사를 소유할 수 있다. 3개 이하의 텔레비전 방송사를 보유한 시장의 경우 교차소유는 허가되지 않지만, 다른 시장에서 서비스하는 라디오나 신문은 소유할 수 있다.
③ 지역 TV 소유 제한 1964년에 채택된 'TV Duopoly'법은 하나의 회사가 동일한 시장에서 2개의 텔레비전 방송사를 소유할 수 있되, 2개 중 시장 랭킹 4위 내에 드는 방송사는 하나이어야 하며, 합병 이후에 시장에 남아 있는 독립된 방송사가 최소한 8개 존재해야 한다고 제한하였다. 이번 수정을 통해 랭킹 4위 내에 드는 방송사가 하나일 경우 2개의 방송사를 보유할 수 있으나, 합병 이후에 시장에 남아 있는 독립된 방송사가 최소한 5개 존재하면 된다고 완화하였다. 또한 뉴욕이나 로스앤젤레스와 같은 거대한 시장의 경우는 4위 내에 드는 하나의 방송사를 포함, 방송사를 3개까지 소유할 수 있게 되었다. 단, 이 경우 합병 이후 남아 있는 독립된 방송사의 수가 최소한 18개 이상이어야 한다.
④ 지역 라디오 소유 제한 시장에 존재하는 라디오 방송사의 수에 따라 한 회사가 소유할 수 있는 상업 라디오 방송사의 수를 규제하는 지역 라디오 소유 제한은 1941년에 채택되었다. 구체적으로 한 시장 내에 45개의 라디오 방송사가 존재할 경우 8개까지, 30∼44개가 존재할 경우 7개까지, 14개 미만의 방송사가 존재할 경우 5개 방송사를 보유할 수 있었다. 라디오 시장은 Nielsen의 청취율 자료에 기반하여 측정되었다. 조항의 소유 제한은 근본적으로 변화가 없으나, 몇 개 지역에서 이를 초과하여 소유를 확대가 일어나고 있다는 점을 감안, 시장 측정 방법을 Arbitron으로 변경토록 하였다. 즉, 지역 라디오 소유 제한은 강화되었다고 할 수 있다.
⑤ 2개 네트워크 금지 조항(Dual-Network Ban) 4대 네트워크(ABC, CBS, NBC, FOX) 간 합병 금지 조항으로 1946년에 채택되었으며, 2001년 신생 네트워크인 WB나 UPN의 합병은 허용하는 것으로 완화되었다. 이 규정은 이번 FCC 규제 완화에 포함되지 않았다.
3. 미국 방송산업의 변화 예측
장기적으로 볼 때, 합병 기업들은 앞으로 신문과 방송이 공유할 수 있는 취재 방법이나 포맷 개발을 통해 규모의 경제를 최대한 활용하고자 할 것이며, 이러한 변화는 수용자들의 공익을 서서히 침해할 것으로 예측된다. 이러한 전면적 변화의 파고에도 불구하고 수용자들이 직접적으로 실감할 수 있는 큰 변화는 단기간 내에 발생하지 않을 것으로 예측된다. 완화 조치에 따른 인수 합병이 발생하더라도 최근의 산업 체계나 역동성을 근본적으로 변화시키지는 못할 것으로 예측된다.
법 개정이 이루어지기 이전에도 제한 규정을 초과하여 소유를 확대한 기업들이 종종 존재했기 때문이다. Tribune의 경우 방송사인 KTLA- TV 채널 5와 일간지인 를 동일한 시장 내에서 보유하고 있었으며, 이번에 완화 조치가 뒤따르지 않았을 경우, 2006년 방송사의 면허 갱신에 앞서 둘 중 하나를 처분해야 할 상황이었다. 또한 FOX를 소유한 News Corp.과 CBS를 소유한 Viacom의 경우 이미 시장 소유 한계인 35%를 넘어 방송사를 소유하고 있다.
아직까지 거대 미디어 기업들은 소유규제 완화 정책에 대한 성급한 평가를 유보하고 있으며, 인수에 대한 의견을 내비치지 않고 있다. 그러나 장기간의 로비 과정은 이번 완화 조치 이후에 각 기업들이 어떠한 변화를 계획하고 있으며, 이를 통하여 어떠한 이익을 기대하고 있다는 예측을 가능하게 해준다. 주요 미디어 기업들의 향후 거취에 대한 예측은 아래와 같다.
<그림 1> 미국 4대 네트워크의 전국 TV 가구 점유율
![](http://www.wecon.kr/attach_files/trend/trend_img/176_01.gif)
① Tribune사 □ 소유현황 : 26개 방송사(전국 TV 가구 점유율 30%), WB 네트워크의 22.5%, LA Times, Chicago Tribune, News Day 등의 신문사 소유. □ 로비활동 : 신문-방송 교차소유 철폐 및 지역 TV 소유 제한 완화 로비. □ 전망 : 방송사를 하나만 보유하고 있는 시장에서 광고 점유율 확대를 위해 신문사 및 방송사 구매 확률 높음.
② Viacom □ 소유현황 : 39개 방송사(전국 TV 가구 점유율 39%), CBS, UPN 소유. □ 로비활동 : 35% 상한선 폐지 및 지역 TV 소유 제한 완화 로비. □ 전망 : 미 전역 25개 대도시 내 방송사 및 라디오 구매 확률 높음. Univision의 인수를 통한 스페인어 방송진출 희망함.
③ News Corp. □ 소유현황 : 37개 방송사(전국 TV 가구 점유율 38%), FOX 네트워크, New York Post 소유. □ 로비활동 : 35% 상한선 폐지 및 지역 TV 소유 제한 완화 로비. □ 전망 : DirecTV 인수 부담으로 인해 중소도시의 방송사만 구매 가능성.
④ AOL Time-Warner □ 소유현황 : WB 네트워크의 77.5%, TBS 슈퍼스테이션. □ 로비활동 : 적극적인 로비활동 없었음, FCC 공청회에서도 의견개진 없었음. □ 전망 : 260억불의 적자 부담으로 대규모 인수 없을 것으로 예측됨. WB 가맹사의 인수를 희망함.
⑤ General Electric □ 소유현황 : NBC 네트워크(전국 TV 가구점유율 34%), 14개 NBC 방송사, 14개 Telenundo 방송사, 스페인어 방송사. □ 로비활동 : 35% 상한선 폐지 및 LA 지역 소유 확대를 겨냥한 지역TV 소유 제한 완화 로비. □ 전망 : 이미 뉴스 수집 과정에서 비용분담과 규모의 경제 효과를 거두고 있음.
⑥ Walt Disney □ 소유현황 : 10개 방송사(전국 TV 가구 점유율 24%), ABC, 62개 ABC 라디오 방송사. □ 로비활동 : 35% 상한선 폐지 및 지역 TV 소유 제한 완화 로비. 단, 35% 상한선에 훨씬 못 미치기 때문에 적극적 로비활동 없었음. □ 전망 : ABC 가맹사를 보유하고 있는 Herst-Argyle의 인수 가능성 높음. 라디오 구매 가능성 높음.
4. 소유규제 완화의 문제점 및 함의
미국 내에서 이번 소유규제 완화와 관련된 핵심적 의제는 과연 개정안이 미 통신법이 표명하고 있는 중요한 세 가지 철학, 즉 다양성, 지역성, 경쟁을 보장하는가에 관한 것이다. 특히 다양성은 최근 미국에서 많은 논의를 불러일으키고 있는 듯하다. Financial-syndication 규정이 사라진 지난 10년 동안 미국 네트워크 프로그램의 다양성이 이미 상당히 감소하였으며, 이번 소유규제 완화는 이를 더욱 위축시킬 우려가 있기 때문이다. 더욱이 최근 들어 네트워크들은 다양성에 대한 의무를 파기한 채, 주시청 시간대에 리얼리티 쇼를 비롯한 소수 장르를 집중적으로 편성하고 있고, 인 하우스 제작 역시 증가한 것으로 분석된다.
소유규제가 완화될 경우, 네트워크들은 이익 극대화에 더욱 집착하게 될 것이며, 이는 케이블과 위성에 가입하지 않고 지상파 텔레비전에만 의존하는 미국 전역의 4,300만 시청자의 다양한 프로그램에 대한 액세스 권리를 축소시킬 것임이 명백하다. 또한, 네트워크의 독점적 편성과 다양성 감소가 지속될 경우 많은 독립제작사의 연쇄적 도산은 불가피할 것으로 예견된다. 따라서 뉴미디어의 지속적인 보급에도 불구하고 대부분은 저소득 저학력 계층인 4,300만 명을 위하여, 다양한 공급원의 존립을 위해서 다양성은 여전히 우선적으로 추구되어야 할 개념으로 평가되고 있는 것이다.
지역성에 대한 폐해 역시 적지 않을 것으로 예측되고 있다. 소유 확대에 반대하는 이들은 거대 미디어 기업이 지역 방송사를 인수할 경우, 지역 방송사들은 전국 네트워크의 일개 창구로 전락하게 될 것이며, 결과적으로 미국 국민이 시청하게 되는 것은 전국 뉴스 또는 규모의 경제를 겨냥한 네트워크 소유의 프로그램이 될 것이라고 경고한다. 고작해야 미국 시민에게 주어지는 대안은 또 다른 전국 네트워크를 시청하는 것일 뿐이라는 것이다.
경쟁성에 대해서는 소유규제 완화가 누구를 위한 경쟁을 확보하기 위한 것인지를 명백히 해야 할 것이라고 비판된다. 이미 경쟁 우위를 점하고 있는 거대 미디어 기업에게 왜 추가적인 경쟁 확보가 필요한지, 이들이 규제 완화를 통해 얼마만큼의 경쟁성을 더 확보할 수 있을지에 대해서는 명쾌한 해설이 주어지지 않은 반면, 미디어 산업에 대한 진입 장벽이 더욱 높아지고, 공급자의 다양성이 위축될 것은 명약관화하다는 것이다.
광고계 역시 이번 변화를 반대하는 집단 중의 하나라 할 수 있다. 대부분의 광고주들은 거대 미디어 그룹의 등장은 광고단가의 상승을 초래함과 동시에, 낮은 단가로 광고 방송을 할 수 있는 소규모 지역 방송사가 줄어듦을 의미하는 것으로 풀이하고 있다. 또한 이들은 네트워크 소유의 진부한 프로그램 재방송이 증가할 경우, 광고 예산 집행이 감축될 수 있음을 경고하기도 한다.
이 같은 문제점 이외에도 이번 FCC의 발표로 소유 정책에 대한 격년제 검토 제도가 근본적으로 재검토되어야 한다는 논의도 제기되고 있다. 2년이라는 기간은 시장을 분석하고, 정책을 수정하기에도 빠듯한 기간일 뿐만 아니라, 정책적 변화가 시장에 충분히 녹아져서 나타나기는 더욱더 어렵기 때문이다.
이번 미국의 소유규제 완화는 미디어 산업계가 적자생존의 다윈주의를 향해 박차를 가하고 있음을 극명히 드러내는 계기가 되었음이 분명하다. 또한 미국의 법제 및 산업계를 벤치마킹하고 있는 세계 각 국의 미디어 소유 정책에 적지 않은 파장을 미칠 것 역시 명백하다. 이미 국내의 방송계도 FCC의 결정에 상당한 관심을 기울이고 있는 것으로 보인다. 그러나 이번 FCC의 결정은 8년 동안의 장고 끝에 내려진 결론이라는 점을 주시하고, 제도적인 틀을 답습하기에 앞서, 제도의 적용상 발생되는 문제의 해결 방식을 보다 주의 깊게 관찰하고, 주어진 맥락의 차이점을 우선적으로 이해하는 자세가 필요할 것이다.
○ 참조 : www.adage.com www.fcc.org www.HollywoodReporter.com www.medialifemagazine.com www.newsday.com www.sonypicturestelevision.com www.wgaeast.org
○ 작성 : 정윤경(영상산업연구센터 책임연구원, yoon@kbi.re.kr)
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