2000년 5월 일본총무성 산하에 설치되어 40여 회에 걸쳐 논의를 거듭해 온 방송정책연구회가 2003년 2월 27일 일본 방송 미디어의 소유규제와 관련한 최종 보고서를 발표했다. 지상파의 디지털화와 관련해 굵직한 방송정책을 정리해 온 방송정책연구회의 의견은 곧바로 일본총무성의 정책으로 입안된다는 점에서 방송계에 미치는 파장이 클 것으로 예상되며, 관계법령의 수정 및 방송 미디어의 소유를 둘러싼 방송 각 사의 대응이 뒤따를 전망이다.
지상파의 디지털화에 따른 방송정책연구회의 논점
방송정책연구회는 지상파의 디지털화에 따른 일본 방송정책의 기본 골격을 논의하기 위해 설치되었다. 4년여에 걸쳐 진행된 방송정책연구회의 논의 내용은 매스 미디어 집중배제원칙 완화뿐 아니라 일본 방송정책 수립과 관련해 적지않은 영향력을 행사해 왔다.
방송정책연구회의 논의 내용을 보면 실로 방대한 영역에 이르지만 논점은 크게 세 가지로 나누어진다. 첫째는 지상파의 재전송을 하는 케이블TV와 BS·CS 위성방송의 문제이다. 둘째는 방송의 개념이 넓어지고 있는 가운데 방송사업에 활동이 국한되어 있는 공영방송 NHK의 위상을 어떻게 정립할 것인가 하는 문제이다. 셋째는 지상파의 디지털화로 변화하는 환경에 적응하지 못하는 민방의 처리문제이다.
우선 케이블TV와 BS·CS 위성방송의 재전송 문제는 2000년 12월 14일에 발표한 '심의경과보고'에서
①전화 및 지상파 텔레비전 방송 등의 서비스는 앞으로도 중요한 역할이 예상되며, 지금으로서는 현행의 통신 및 방송의 틀을 전제로 한 검토가 적절하다고 생각되지만 통신 및 방송의 융합을 적극적으로 시야에 넣은 정책 추진도 필요하다고 판단된다. ②이러한 제언을 포함해, 통신 및 방송의 전송로 융합에 대응한 CS방송 및 유선텔레비전 방송의 설비이용 규제완화를 실시하기 위한 '전기통신역무이용방송법'을 제안한다라는 입장이 정리되었다. 전기통신역무이용방송법은 2001년 6월 국회 심의 통과를 거쳐 2002년 1월부터 실시되었다.
전기통신역무이용방송법은 CS위성방송의 규제완화를 통해 기존의 위성중계기를 통신용 및 방송용으로 엄격히 구분해 방송용 중계기를 정부가 지정해 오던 제도를 철폐해 간단한 등록만으로 용도를 변경할 수 있도록 한 점이 특징이다.
외국자본의 출자 제한 규정도 철폐되었다. 또한 유선텔레비전 방송의 규제도 완화되었다. 통신사업자의 설비를 이용한 유선텔레비전의 경우 유선텔레비전 방송법의 허가를 등록제로 완화하고 방송과 통신의 융합시대에 대비한 기본 법령의 개정도 실시했다.
디지털 시대의 NHK의 위상 문제와 관련해서는 'NHK의 자회사 및 인터넷 이용의 본연의 자세'라는 제언을 통해 NHK 프로그램이 인터넷을 통한 2차 이용이 가능하도록 했다. 방송정책연구회의 주장은 민방과 신문업계의 맹반발을 초래하기도 했지만 이러한 정책안은 결과적으로 무분별하게 확장되어 오던 NHK의 사업확대에 제동을 걸었다는 점에서 긍정적인 평가를 받고 있다.
일본의 매스 미디어 집중배제원칙의 현황 및 완화내용
일본의 방송제도는 1개의 방송사업자가 복수의 방송국을 소유 또는 지배하는 것과 신문·라디오·텔레비전의 3개 사업을 겸영 또는 지배하는 것을 금지해 오고 있다. 일명 매스 미디어 집중배제원칙으로 불리는 이러한 소유 및 지배 규제는 일본 방송제도의 근간이기도 하다.
이번 보고서의 주된 내용은 민방의 소유 및 출자 제한에 관한 논의로, 일본 방송제도의 근간인 매스 미디어 집중배제원칙의 완화를 다루고 있는 점에서 지상파의 디지털화 이후의 일본방송을 규정할 중요한 정책안이라 할 수 있다
일본을 비롯해 많은 나라들이 매스 미디어 집중배제원칙을 시행하고 있다. 매스 미디어 집중배제원칙의 목적은 방송 기회를 가능한 한 많은 사람(사업자)에게 부여해 보다 많은 사람(사업자)이 표현의 자유를 향유하게 함으로써 건전한 민주주의의 발달에 기여하도록 하는 것이다.(일본 방송법 제1조, 제2조의 2, 전파법 제7조 제2항 제4호)
대부분의 경우 매스 미디어 집중배제원칙은 방송사업자의 타사 소유 및 지배를 제한해 시청자들이 다양한 방송 주체(다른 방송사업자에 의해 지배되지 않는 방송사업자)를 통해 '다양성'을 확보하는 방법으로 실행된다.
여기서 말하는 '다양성'이란 시청자가 여러 프로그램을 선택해 정보를 수집할 수 있도록 하는 것을 의미하며, 이러한 다양성을 실현하기 위해 일본에서도 각 켄(縣)을 기본 단위로 지역과 밀착한 미디어의 필요성이라는 관점에 따라 로컬리티의 확보방안으로 방송사업자의 수를 방송보급기본계획에 구체적으로 명시하고 있다.
하지만 이러한 매스 미디어 집중배제원칙은 기본적으로 각 방송사업자가 독립적으로 프로그램을 제작·편성해 방송한다는 전제하에 성립된다. 일본 방송처럼 대부분의 프로그램이 도쿄의 키 국에서 제작되고 로컬국은 이를 받아 전송하는 방식으로 방송구조가 이루어져 있다면 비록 출자관계는 없지만 도쿄의 키 국은 프로그램을 통해 실질적으로 로컬국을 소유 또는 지배하고 있는 것으로 보아야 하는 것이다.
일본의 매스 미디어 집중배제원칙은 구체적으로 방송사업자가 소유 및 지배가 가능한 방송국 수를 원칙적으로 1개 사로 제한하고 있지만 이러한 네트워크 형식의 지배방식에는 취약하다.
즉, 매스 미디어 집중배제원칙이 기준으로 삼고 있는 방송사업자의 소유 및 지배의 의미는 의결권의 보유를 의미하기 때문에 프로그램을 통한 소유 및 지배에는 속수무책인 것이다.
현행 매스 미디어 집중배제원칙에서 정의하고 있는 소유 및 지배로 규정되는 의결권의 보유 한도와 이번 방송정책연구회의 보고서에서 주장된 매스 미디어 집중배제원칙의 완화 내용을 비교해 보면 <표 1>과 같다.
<표 1>을 보면 지상파 민방의 경우 동일 서비스 지역 내의 방송국의 경우 출자 한도를 10%, 타지역의 방송국일 경우 20% 미만으로 규정하고 있다. 복수의 방송국 소유도 금지하고 있다.
이러한 매스 미디어 집중배제원칙의 출자 한도를 방송의 다양성에 직접적인 영향이 적은 타지역의 로컬 방송국에 국한해 전면 완화해 합
<표 1> 일본 매스 미디어 집중배제원칙의 개요 및 완화내용
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병 및 겸영이 가능하도록 하는 것이 이번 방송정책연구회 보고서의 주된 내용이다(키 국의 경우 현재의 매스 미디어 집중배제원칙을 적용). 또한 막대한 투자가 필요한 지상파의 디지털화로 로컬국이 파산할 경우 시청자들이 피해를 입지 않도록 배려한 것으로 보인다.
일본의 민방들은 치열해지는 경쟁과 디지털화와 관련한 투자비용의 증대로 방송사업자의 경영악화가 예상되는 가운데 방송사업자도 스스로의 경영판단에 따라 타사의 자본 및 경영 참가를 가능하도록 관련법령을 개정해야 한다고 주장해 왔다. 그리고 이번 방송정책연구회의 보고서는 이러한 민방의 의견을 일정부분 수용한 것으로 보여진다.
하지만 방송의 다양성 확보라는 관점에서 보면 프로그램 내용을 통한 지배 및 소유는 의결권을 통한 소유 및 지배와 같은 선상에서 논의되어야 한다.
즉, 의결권을 통한 소유 및 지배의 규제 목적이 방송 내용(프로그램 내용의 독점)의 독점을 막기 위한 것이라는 점을 고려하면 의결권의 소유 및 지배가 없더라도 프로그램 내용을 통한 실질적인 지배는 다양성을 저해하는 커다란 요인으로 판단된다.
후나다 마사유키(舟田正之) 릿쿄 대학 교수의 지적처럼 방송제도 및 규제의 목적은 경제적 경쟁에 있는 것이 아니라 저널리즘의 경쟁 및 활성화에 있다.
이러한 신념의 배경에는 저널리즘의 경쟁이 경제적인 경쟁보다 민주주의 또는 시청자의 이익에 보다 도움이 된다는 인식이 있다는 것은 말할 필요가 없다.
일본의 경우, 현재 의결권의 제한을 통한 방송의 지배 및 소유 규제를 실시하고 있지만 신문사의 키 국의 지배, 키 국의 로컬국의 지배라는 언론의 독점화 현상이 구조적으로 정착되어 있는 것이 현실이다.
이러한 현실이 몇몇 로컬국의 도산으로 겪을 시청자의 불편보다 심각한 문제로 생각되지만 결국 방송정책연구회에서는 논의조차 되지 않은 채 끝나고 말았다.
○ 참조 : 일본총무성 방송정책연구회 최종보고서 2003. 2. 27. 월간민방 2002. 11.
○ 작성 : 김경환(일본 통신원, k-kim@sophia.ac.jp)
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