2003년 한 해도 방송영상물의 시장 개방은 각국의 첨예한 이해관계 대립을 불러올 전망이다. 방송 서비스와 통신 서비스의 융합, 지역 시장의 영상산업 포화 현상은 영상산업의 개방을 불가피한 대의로 몰고 가는 듯하다.
개방에 따른 정보문화 보편화와 이에 따른 사회적 후생 논거를 따르건, 혹은 문화의 다양성과 국가 존엄성 논거를 따르건 간에 이러한 국제적 추세는 무시할 수 없다. 따라서 이제는 이러한 이론적 논쟁 단계에서 한걸음 더 나아가 다가오는 개방화에 대비하여 어떠한 국가적 입장을 견지할 것인가에 관해 논지를 모아야 할 것이다.
물론 모든 국가의 공통적인 목표는 자국의 성장 가능성을 개발시킴과 동시에 산업을 보호함으로써 문화적, 경제적 이익을 동시에 추구하는 것이라 할 수 있다. 또한 이러한 목표를 추구함에 있어서 대부분의 국가가 문화정책의 필요성에 동의하고 있는 듯하다. 그러나 각국이 처한 상황과 다양한 시각에 따라 이를 위한 정책적 도구는 상당히 차별적으로 나타날 수밖에 없다.
WTO의 시장 개방에 대비하여 각국이 표명하고 있는 이러한 정책적 대응 방안이 지난 2002년 11월 13일부터 15일까지 제네바에서 개최된 시청각 서비스 전문가 협의를 통해 발표되었다.
이에는 UNESCO의 입장 표명도 포함되어 있는데, UNESCO는 다양한 국가의 이익을 대변하면서도 선진 회원국의 입장을 묵과할 수 없다는 조직적 특성으로 인하여 더욱 주목된다. 본문에서는 이에 기초하여 선진 각국과 UNESCO의 영상물 시장 개방에 대한 대응 방안을 소개하고자 한다. 이에 대한 검토는 우리의 영상산업 정책을 점검하고 수정하는 데 상당한 도움을 줄 것이다.
1. WTO에 대한 EU 및 프랑스의 대응 전략
국제 영상산업 지적도에서 미국과 양대 축을 형성하고 있는 EU 국가들의 WTO에 대한 입장은 UNESCO의 입장과 맥락을 함께 한다. 그러나 EU 국가들은 미국 영상산업의 공세로부터 EU의 산업을 방어함과 동시에 시장 확대를 위해서는 아시아, 아프리카 등의 개발도상국에게 또 다른 자유시장원리를 요구하는 상당히 모호한 위치를 견지하고 있다.
통계적으로 볼 때 유럽의 영상시장은 세계 어느 권역보다도 개방되어 있다. 유럽의 시장에서 자국 영상물이 차지하는 비율은 30%에 불과하며, 나머지 70%는 대부분 미국의 영상물이 장악하고 있다. 이에 따라 유럽은 미국 영상산업이 EU 국가의 영상산업뿐만 아니라 제3세계의 영상산업을 더 이상 잠식하는 것에 대해 상당한 위기의식을 느끼고 있으며, 이에 대해 적극적인 방어 전략을 취하고 있는 것이다.
반면에 강력한 방어정책이나 보호정책이 국제적으로 수용되는 분위기가 팽배해질 경우, 유럽의 국가들은 개발도상국 시장에 진입하기 어렵다는 난맥상을 깊이 인식하고 있는 듯하다. 특히 세계의 미국 영상물 지배라는 보편적 구조 속에서 유럽의 영상물이 상대적인 경쟁력을 확보하고 있는 아프리카의 시장 확대를 위해 부심하고 있는 듯하다. 이러한 이유로 유럽 국가들의 시장 대응 전략은 상당히 양면성을 지니고 있다고 평가된다.
대외적으로 EU 국가들이 표명하고 있는 영상산업 정책의 공통점은 개발도상국과의 상호 호혜적 관계를 통해 국제 시장질서를 개선해 간다는 것이다. 특히 이들은 유럽 국가들과 개발도상국간의 공동제작이 상대적으로 활성화되어 있다는 통계를 인용하여 유럽이야말로 개발도상국과의 균형 발전, 문화적 다양성을 위해 상당히 헌신하고 있음을 피력한다.
그러나 이러한 정책의 내면에는 미국에 대해서는 자국 산업을 위한 진입장벽을 존속시키며, 개발도상국에 대해서는 개방압력을 드높이겠다는 전략적 선택이 잠재되어 있는 것이다.
EU의 주요 회원 국가인 프랑스의 경우, 영상물 시장 개방에 대해 여전히 강력한 반대 의사를 표명하고 있다. 특히 이번 제네바 회의에서 프랑스는 시장의 완전개방뿐만 아니라 WTO의 논리에 따른 제한적 개방 역시 반대하고 있음을 명백히 밝히고 있다. 제한적 개방의 경우도 현재 이루어지고 있는 유럽 및 개발도상국의 다양한 지원정책을 냉각시킬 우려가 있다는 것이 반대의 이유이다.
영상산업은 현재 경제적·기술적 변화에 따라 상당한 변화의 와중에 있으며, 변화의 향방이나 강도에 따라 구체적이고 즉각적인 치료정책이 필요함에도 불구하고, 개방이 채택될 경우 새로운 정책의 입지나, 정책적 개입이 축소될 수밖에 없다는 것이 프랑스가 내세우는 논리이다.
또한 WTO의 개방요구를 관통하고 있는 논리가 법적인 장치에 토대를 두고 있는 것이 아니라 경제적 이익에 토대를 두고 있기 때문에 개발도상국의 이익과 상치된다고 주장한다. 개발도상국의 경제적 어려움을 해소하기 위해서는 경제적 지원정책이 불가피하며, 이의 잠식은 불균형이라는 불치의 병을 더욱 악화시키는 꼴이 된다는 것이다.
또한 프랑스는 WTO의 영상물 국제 유통에 대한 관여를 근본적인 설립 목적에 위배되는 월권행위로 규정하고 있다. 근본적으로 WTO는 상업적인 목적에 기초하여 설립되었으며, 어떠한 경우든 문화적 이슈나 문화물 거래까지 그 영역을 확장해서는 안 된다고 주장한다.나아가 프랑스는 WTO 회원국들이 시청각 서비스 부분의 개방에 절대 동조해서는 안 된다고 호소하고 있다.
영상물의 국가간 교역은 개발도상국과의 상호 호혜적 맥락에서 다루어져야 하며, 자끄 시락 대통령이 2002년 9월 요하네스버그 정상회의 연설에서 제의한 바 있듯이 이러한 논의는 문화적 다양성을 인정하는 새로운 국제 단체를 통해 이루어져야 한다고 주장한다. UNESCO의 경우 문화적·정치적 적법성을 지녔기 때문에 이러한 역할 수행에 적합하다고 프랑스는 주장하고 있다.
2. WTO에 대한 캐나다의 대응 전략
캐나다는 인구 3,100만에 불과한 협소한 국내 소비 시장을 지녔다는 점에서 국내의 상황과 유사하다고 할 수 있으나, 그 밖의 조건들은 상당히 이질적인 특징을 지닌다. 캐나다는 세계에서 두 번째로 넓은 광활한 국토에 흩어져 있는 희박한 인구와, 영어와 프랑스어를 공식 언어로 채택하고 있다는 점, 원주민의 존재 등 매우 다원적 사회구조를 지니고 있으며, 이 때문에 해외 자본의 유입이 활성화될 수 없는 조건이라 할 수 있다. 또한 국내 산업 역시 규모의 경제 효과를 거두기 어려운 구조적 한계를 지닌다.
이러한 특수성에 따라 캐나다는 해외 시장 개척에 주력하고 있다. 2002년 말의 통계에 따르면 문화산업이 캐나다 전체 GDP에서 차지하는 비중이 3.1%이고, 해외 수출이 21억 달러 규모에 이르며, 문화산업에 의한 고용창출 역시 64만 명에 달한다.
이러한 맥락에 처한 캐나다는 문화상품의 사회 문화적인 영향력을 고려할 때 일반적인 경제 상품과 동일하게 취급해서는 안 된다는 시각에 동의한다. 그러나 기본적으로 GATS나 WTO에 대한 캐나다의 시각은 프랑스와는 사뭇 다른 양상을 보인다.
미국의 영상산업이 국내 시장에서 차지하는 비중이 크다는 점에서는 프랑스와 유사하지만, 해외 시장의 대부분이 미국으로 집중되어 있다는 점, 미국의 런어웨이 프로덕션이 캐나다 경제발전에 기여하는 바가 적지 않다는 점으로 인해 미국의 입장을 일방적으로 외면할 수 없기 때문이다.
일차적으로 캐나다는 무역과 문화에 대한 정책 목표간의 일관성 추구를 목표로 삼고 있다. 즉, 문화와 무역 부문의 접점 서비스에 대하여 NAFTA나 자유무역협정 등의 문화물 무역협정에 따라 면세 원칙을 적용하거나, 캐나다의 문화정책 목표와 상충이 우려되는 GATS의 약정 사항을 침범하지 않는 범위에서 지원정책을 채택하겠다는 것이다.
따라서 캐나다는 GATS가 제한하고 있는 부문의 무역은 포기하고, 협정이 이루어진 부문에 대해서만 정책을 계획함으로써 GATS의 융통성을 최대한 활용하고 있다고 평가된다. 최근 캐나다의 우리나라 시장에 대한 접근은 이러한 시각에서 이루어지는 것으로 해석된다.
기본적으로 캐나다는 영상물 서비스 산업에 대해 두 가지 방식을 통해 접근한다고 발표하였다. 우선적으로는 진흥책을 통해 자국의 문화산업을 육성하고 해외시장 진출 기회를 확대하며, 이와 동시에 쌍무적, 지역적, 다변적인 무역협상을 통해 그 기반을 마련하는 것을 기본적인 접근방식으로 채택하고 있다.
구체적으로 이러한 목적을 추진하기 위하여 캐나다는 최근 Trade Routes Program을 도입하여 창작력 및 국제 시장에서의 경쟁을 제고하고자 하고 있다. 이 사업의 역점 사항은 연구분석을 통하여 수출이나 해외시장 진출을 기획하는 것이라 할 수 있다.
특히 이 사업의 핵심적 수혜자는 중소영상산업이 되고 있다. 이외에도 캐나다에는 Tele- film Canada가 영상물 수출을 지원하는 기능을 수행해 오고 있다.
3. WTO에 대한 UNESCO의 대응 전략
무엇보다도 UNESCO는 문화산업에 대한 개념 정리부터 WTO와 다르다. UNESCO는 문화산업이란 산업적 과정과 유통을 통해 대량으로 재생산되는 인간 정신의 창조, 제작, 상품화라고 정의한다. 즉, WTO가 문화산업의 산업적 측면을 강조하고 있는 반면, UNESCO는 정신활동의 결과물로서의 특징에 주목하고, 다른 상품의 생산과 소비와 동일선상에서 다룰 수 없다는 의견을 표명하고 있다.
이러한 개념을 전제로 할 때 다양한 국가의 문화적 정체성을 확립하고, 현존하는 영상산업의 제작 및 무역 불균형을 교정하기 위해서는 공적인 정책 지원이 필요하다고 UNESCO는 주장한다. 문화산업에 대한 정책은 공적 도구를 이용하여 산업적 영역에 관여하는 것을 의미한다.
다음은 UNESCO가 제안한 공적 지원 정책을 정리한 것이다.
1) 공적 영상물 진흥 기구의 설립
UNESCO가 정책적으로 지원할 수 있는 대응 방안 중 최우선적으로 추천하고 있는 것은 공적 영상물 진흥 기구를 설립하는 것이다. 즉, 공적인 기금을 통해 기구를 조성하여 최대한 자율을 보장하며, 기금 지원, 공동협약 추진, 시장 분석 등 다각적인 역할을 수행케 하는 것이다.
특히 이 조직의 핵심 기능은 기금 지원사업이라 할 수 있다. 한 국가의 문화산업에서 가장 중요한 역할을 담당하는 것은 중소기업이며, 국가의 영상산업을 진흥하기 위해서는 공적 기구가 연구 및 이들에 대한 지원사업을 담당해야 한다는 것이다.
UNESCO가 제안한 이러한 기구와 유사한 조직으로는 프랑스의 Conseil National de Cinema(CNC), 영국의 Cinema Council이 있다.
2) 제작교육
재능을 갖춘 신세대를 대상으로 한 교육 역시 UNESCO가 역점적으로 지원해야 할 부문으로 강조하는 대응 전략이다. 선진국의 경우, 주요 대학이나 특수 학교를 통해 제작교육이 비교적 활발히 이루어져 있는 반면, 개발도상국의 경우 제작교육이 보다 강조되어야 할 필요가 있다고 조언한다. 범국가적 차원, 혹은 지역적 연계를 통해 교육을 분담하는 것도 상당히 효율적인 방안으로 제안된다.
3) 재정적 지원
영상물은 초기 투자비용이 상당히 높은 반면, 투자의 회수에 대해서는 불확실성이 내재되어 있는 전형적인 고위험상품이라 할 수 있다. 이러한 위험요인을 완전히 제거할 필요는 없으나, 공적 관여를 통한 자금의 지원 및 위험 분담은 필요하다. 일반적으로 효율적인 방안으로 채택되고 있는 정책은 6가지 정도로 분류된다.
① 보조금 : 선진국에서 특별히 효율적인 방안으로 평가되고 있는 제도는 영상산업에 대한 재정적 지불 형식을 취한 보조금 제도이다. 프랑스가 이 같은 제도를 채택하고 있다. 이 경우 보조금의 일정 비율을 새로운 제작을 위하여 재투자하는 장치를 마련함으로써 영상산업에 대한 기여를 최대한 확장할 수 있도록 해야 한다. 선택적 지원, 구조적 지원, 내용에 따른 지원, 극장에 대한 지원 등이 구체적 방안이다.
② 지원 대상 제작물로부터 발생한 비용의 상환: 제작비의 회수가 어려운 경우가 많으므로 완전한 비용의 상환보다는 이자의 지불이 가장 적합한 방안으로 제시되고 있다.
③ 무이자 대출이나 저리 대출 : 제작비를 충당할 수 있는 방안 중 대출이 유일한 방안이라면 저리 대출이 기업의 참여를 높이기 위한 최선책이라 할 수 있다. 상황에 따라 탄력적으로 운영되고는 있으나, 원금의 상환은 반드시 보장되어야 한다. 프랑스, 캐나다가 이러한 제도를 채택하고 있다.
④ 대출 보증 : 대출 기업에 대하여 정부가 보증을 서는 제도이다. 이 경우 대출 보증을 위한 기금 조성이 우선적으로 이루어져야 한다. 캐나다, 프랑스, 스위스(계획 중), 벨기에가 채택하고 있다.
⑤ 대출할인 : 실질적으로 제작비 축소효과를 유도할 수 있는 제도이다.
⑥ 직접적인 위험의 분담: 정부나 시장에 대해 상당히 전문적인 분석이 우선되어야 하며, 영상산업의 특수성을 감안하여 그다지 효과적인 제도라 할 수 없다.
이 밖에도 재정적 지원 방안으로 재정적 장려금 지급이 있다. 앞에서 언급된 바와 같이 영상산업은 상당한 위험성이 내재되어 있는 산업이기 때문에 이러한 전략을 채택하고자 할 경우, 지원에 대한 책임과 투자 활성화를 합리적으로 결합할 수 있는 구체적 연구가 필수적으로 이루어져야 한다고 UNESCO는 주장한다.
4) 쿼터 제도
쿼터 제도는 대자본이나 광고주의 영향력이 증가하는 변화의 시기에 더 효과적인 성과를 거둘 수 있다. 방송에 직접적인 영향력을 미침과 동시에 문화적 목적을 달성할 수 있는 효율적 수단으로 인식되고 있다.
① 방송 쿼터 : 자국 프로그램에 대한 우선적 편성을 유도하는 제도로, 유럽에서는 캐나다, 벨기에, 프랑스, 스위스, 스페인이 채택하고 있다. 편성 시간이나 편성 비율 등 양적인 규제가 일반적이며, 시장 개방 논의의 핵심에 위치하고 있다.
② 제작 쿼터 또는 제작투자에 대한 의무사항 : 사전에 협의된 일정 비율을 자국 프로그램의 지원에 할애하도록 하는 제작투자 지침이다. 방송사와 영상산업 사업자, 영상 전문가의 협상을 통해 이루어지며, 공적 기관에 의해 조성된 기금을 포함할 수 있다. 공적 기관이 전면에 나서서 방송사 수익 중 일부를 자국 프로그램의 제작을 위한 기금을 조성토록 하는 의무를 부과할 수도 있다.
③ 국내 프로그램 구매 쿼터 : 유료 채널, 영화케이블 채널, PPV 채널 등 특정 상업 방송사에게 일정 비율을 국내 제작이나 지역에서 제작된 영화 방영권 또는 특정 언어로 제작된 영화 방영권을 구매하도록 하는 방안이다.
일반적으로 공적 기관은 지역 시장의 상황과 필요에 따라 위의 다양한 쿼터 제도를 복합적으로 혼합한 정책을 채택하고 있으며, 뉴미디어 산업에 이를 적용할 수도 있다.
5) 외국 자본에 대한 규제
영상산업에 대한 외국인 및 외국자본의 소유한도 제한은 경쟁력이 낮은 자국 산업을 해외의 자본으로부터 보호할 수 있는 적절한 방편이 됨과 동시에, 막대한 진입 자본이 소요되는 영상산업에서는 불가피한 조치로 인정되고 있다. 캐나다의 경우 이미 1985년부터 법적으로 영화 상영관 사업에 대한 외국 자본의 진입을 차단하고 있다.
6) 해외시장 진입 촉진
영상산업의 해외시장 확대를 위해서 공적인 관여는 필수 불가결한 요소라 하겠다. 진흥정책은 국제 공동제작을 위한 조율로부터 해외 영상물의 유입과 관련된 정책, 전문가 및 영상물의 교류를 유지하는 정책에 이르기까지 매우 다양하다.
많은 국가들이 보조금 제도나 해외 마케팅, 견본시 참여 작품의 자막 제작 등의 지원을 통해 해외시장에서의 노출 극대화에 주력하고 있다. 구체적으로 캐나다는 더빙 작품에 대한 수입 가산점 제도를 채택하고 있으며, 스위스는 제작, 자막작업, 견본시 참여를 지원한다. 프랑스는 텔레비전 프로그램 해외 유통사에 대한 지원 및 해외 마케팅 보조 제도를 채택하고 있다.
UNESCO는 해외시장 진입 촉진책 중 특별히 국제 공동제작을 권장하고 있다. 공동제작은 경제적인 측면뿐만 아니라 문화적인 측면에서도 상당한 이점이 있기 때문이다. 이를 위해 UNESCO는 회원국으로 하여금 플로랜스 협약(Florence Agreement : UNESCO 회의에서 채택된 교육, 과학, 문화물의 수입에 관한 협약)이나 나이로비 조약(Nairobi Protocol : 플로랜스 협약에 관한 조약)에 가입하여 문화물에 부여되는 관세를 철폐하거나 인하할 것을 권장한다.
7) 해외시장 분석
UNESCO는 해외시장 자료를 수집하고 분석하는 공적 연구기관이 반드시 필요하며, 이 조직은 모니터 기능을 동시에 수행해야 한다고 설명한다. 구체적인 예로 영국은 미국 시장에 대한 장기적이며 포괄적인 연구를 수행하는 조직과 영상산업 관련 통계 데이터베이스 구축을 직접 지원하고 있다.
정부에 의해 지원되는 이 조직의 또 다른 기능은 우선 공략 해외시장을 선별하고, 문화 전반에 걸친 판별력을 통해 조화로운 지향점을 정립해 가는 것을 포함하고 있다.
8) 저작권 보호 및 불법복제 규제
지원 제도와 자국 영상산업의 보호를 위해서 국가적 차원에서 개입해야 할 또 다른 부문은 저작권 및 저작 인접권의 합법화이다. 이는 저작에 따른 재정적 보상이 원 지적재산권 소유자인 창작자, 예술인, 콘텐츠산업 등으로 환원되게 함으로써 새로운 창작물에 대한 지속적 투자가 이루어지도록 하기 위함이다.
특히 저작권의 규제는 실질적인 효과로 연결되도록 고안되어야 한다. 또한 불법복제에 관한 강제적 제도가 보완적으로 시행되어야 할 것이다. 이를 위해서 우선적으로 국제적인 협약 가입이나, 국가 차원의 법, 제도적 장치가 마련되어야 하며, 공중에 대한 교육이 함께 이루어져야 한다.
9) 지역적, 국제적 차원의 협조 및 파트너십 구축
초국적 기업이 지배하는 최근의 국제 영상산업계 현황을 고려할 때, 국경 내 영상산업 발전 전략은 초국적인 차원의 발전 전략과 일직선상에서 이루어져야 한다.
즉, 대내외적인 경쟁력을 갖춘 영상물 제작, 새로운 수용자 창출, 무엇보다도 유통망의 확보가 매우 중요한 것이다. 특히 중소기업이나 영상산업이 발전되지 않은 나라일수록 이러한 수평적 전략 추진이 필요하다.
이를 위해 국가와 주변국, 더 나아가 권역 단위의 전략적 믹스가 필요하다. 권역간 전략은 공동체 의식에 따라 결속 정도가 결정될 것이며, 동떨어진 권역간의 국제적 협조는 동조체제의 구축을 통해 이루어질 수 있을 것이다.
특히 영상산업에 있어서 쌍무적 협조, 특히 남북간 상호협조는 전문인력의 양성, 대출 및 장비의 대여, 스튜디오의 이용 등을 통해 상당히 진전되어 있다고 평가된다. 실질적으로 제3세계 영상물의 북반구 시장진입 성과는 그다지 높지 않으나, 최근에는 유통망보다는 견본시가 수요 창출을 위한 효율적인 방편이 되고 있다는 점은 고무적이다.
더욱이 견본시에서는 공동 협약의 도출이 비교적 손쉽게 이루어지고 있다. 또한 제3세계 국가의 지원이 권역의 지원으로 대체되는 현상도 최근의 경향이라 할 수 있다.
또한 UNESCO는 보다 다면적인 차원에서 불균형 구조를 개선하기 위해서는 국제 조직의 역할이 매우 중요할 것으로 평가하고 있다. 국제 조직은 국제 무역에 관한 보다 투명한 체계 구축에 도움이 된다는 것이다.
이러한 조직을 통해서만 모든 회원국의 이익과 문화가 고루 반영될 수 있을 것이며, 문화산업에서 독점적 이익을 대변하는 행위를 봉쇄할 수 있을 것으로 예측하고 있다.
저마다의 목적을 지니고 각각의 목소리로 의견을 개진하고 있는 현황에서 공동의 선은 존재할 수 없으며, 모든 국가들이 만족할 수 있는 국제적 협약을 도출하기는 사실상 불가능하다. 그러나 우리 역시 영상물이란 정신적·문화적 자산을 보존하고, 산업적 부가가치를 극대화할 수 있는 전략적·핵심적 산업임을 명심하고, 영상산업의 발전을 위해서 좀더 치밀한 방어 전략과 정책을 마련해야 할 것이다.
○ 참조 : UNESCO(2000) 'Culture, Trade and Globalisation'. (http//www.unesco.org/culture/industries/trade/index.shtml) United Nations Conference on Trade and Development (2002) 'Expert Meeting on Audiovisual Services: Improving Participation of Developing Countries -Canada'. United Nations Conference on Trade and Development (2002) 'Expert Meeting on Audiovisual Services: Improving Participation of Developing Countries-France'. United Nations Conference on Trade and Development (2002) 'Expert Meeting on Audiovisual Services: Improving Participation of Developin Countries-UNESCO'.
○ 작성 : 정윤경(영상산업연구센터 책임연구원, yoon@kbi.re.kr)
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