제목 | [통권 163호] 일본, 언번들링을 통한 방송통신 융합 추진 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 02.11.01 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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민방련, 방송 서비스 괴멸 우려 표명 이에 대해 일본민간방송연맹과 일본신문협회는 "이 '수평분리' 체계로 전환하는 것은 이른바 '하드·소프트웨어의 분리'와 연결되는 것으로, 문화의 담당자이며 국민의 생활과 안전에 없어서는 안 될 지상방송의 존재 형태에 중대한 영향을 미치게 되므로 도저히 간과할 수 없다."고 주장하고, 이제까지 지상파방송 사업자는 하드·소프트웨어 일체형 사업 형태 아래에서 방송의 보편적 보급에 노력하며, 기간미디어로서의 역할을 담당해 왔으며, 7년 전의 한신·아와지(淡路) 대진재, 2001년의 뉴욕 세계무역센터를 비롯한 동시다발 테러사건 등 세계적인 대참사가 발생했을 때에는 그 공공성에 근거하여, 경제원칙을 무시한 채 일상 방송에서 특별 보도 프로그램을 긴급편성하는 등 국민의 요구에 대응하고, 문화면에서도 스포츠·교육·교양·오락 등 다양한 방송 프로그램을 책임감을 가지고 시청자·국민에 제공하는 중요한 사명을 수행해 왔음을 밝히면서, "제언대로 지상방송이 하드·소프트웨어의 분리를 강요받으면 자유롭고 일관된 의사에 따라 행해지던 프로그램 편성이 저해받게 되고, 지금까지의 방송의 공공적 사명을 충분히 수행하기 어렵게 되어 국민생활 및 일본의 문화 향상을 위해 중요한 방송 서비스가 일거에 괴멸될 우려가 있다."며, 이처럼 중대한 규제개혁의 구체안을 검토할 때는 방송사업자를 비롯한 관계자의 의견을 충분히 듣는 등의 신중한 논의가 있어야 할 것이라고 주장했다. 이에 대해 IT전략본부도 2002년 1월 시점에서 "당장은 지상파방송사업에 방침을 적용하지 않겠다."라는 견해를 밝히게 되었다. 언번들링을 통해 방송사업자를 재편성하는 것은, 소프트웨어 부문의 진입 장벽을 크게 낮춤으로써 다양한 언론·서비스를 실현할 수 있게 된다는 점과 연결되며, 또 독점·과점 상태가 되기 쉬운 하드웨어 부문을 소프트웨어 부문에서 떼어냄으로써 프로그램 제작자가 프로그램의 방송·이용에서 생긴 이익을 조정하기 쉽게 된다는 점이 있지만, 종전의 논의에서는 '광대역 인터넷(Broadband)에 의한 방송과 통신의 융합'이라는 기술상에 의거한 나머지, '방송'의 위상이나 사업자의 책임 분담이 명확하지 않았으며, 이러한 상태에서는 시청자와 프로그램제작자에게 필요한 부문·서비스에서도 '언번들링'이라는 명목으로 안이하게 처리될 우려가 있다는 판단 때문이었다. '언번들링'이란 '언번들링'이란 복수의 기능을 한데 묶음(bundling)으로써 성립된 서비스가 기능별로 분해된 상태를 말한다. 특히 1970년대 이후에는 금융업과 공익사업(전력·가스·도로·철도 등의 사업)을 중심으로 독점적인 사업체의 회계를 분리하는 방법에 응용되었다. 방송사업은 규모가 크며 특수한 설비(인프라) 서비스를 제공할 수 없다는 점에서 공익사업이나 전기통신사업과 함께 '네트워크 산업'으로 여겨지는데, 종래의 네트워크 산업에서는 인프라를 본래의 목적 이외의 용도로 사용하기 어렵기 때문에 '인프라의 소유자가 인프라를 이용한 서비스를 직접 제공한다'는 사업 형태(인프라와 서비스의 번들링)를 띠기 쉬웠다. 또, 인프라를 구축하는 데 막대한 초기 투자가 필요하다는 점에서 번들링을 조속히 실현한 사업자일수록 시장을 독점하기 쉽다고 받아들여졌다. 그렇지만 현실에서는 통신위성을 이용한 CS방송처럼 기술의 진전이 인프라 용도의 확대나 서비스의 발전으로 이어지는 경우가 많아, 네트워크 산업에서는 번들링에 의한 시장의 독점을 저지할 목적으로 언번들링에 의한 민영화·자유화가 활발히 이루어진다. 네트워크 산업에 대한 언번들링 효과는 인프라 부문과 서비스 부문의 연계가 느슨해진다는 점에 있다. 인프라 부문에서는 서비스의 내용에 관계없이 인프라의 부설·관리에 경영자원이 집중된다. 또 서비스사업자에게 유상으로 인프라를 공용하게 함으로써 투자부담의 분산과 인프라 이용 효율의 향상을 꾀하기 쉽게 된다. 더 나아가 인프라의 공급·개방을 둘러싼 경쟁이 진행되면, 서비스 사업자가 사업환경에 가장 적합한 인프라를 선택할 수 있게 된다. 역으로 서비스 부문에서는 인프라 소유자가 인프라를 개방하면 인프라를 소유하지 않은 사업자도 진입할 수 있게 된다. 이 상태에서는 서비스 부문의 진입 장벽이 낮아지기 때문에 서비스 사업자는 격렬한 경쟁에 노출된다. 따라서 서비스 이용료의 인하, 이용자·지역 수요를 반영한 서비스의 개발 등을 기대할 수 있게 된다. 언번들링에서 가장 주목되는 것은 인프라 부문에 독점을 제한하는 규제를 두는 한편, 서비스 부문에 대한 규제를 최소화하는 것이다. '상하분리'라고 하는 이 방법은 영국을 중심으로 철도사업(선로·시설관리와 열차 보유·운행 부문의 분리)과 전력사업(배전·송전 부문의 분리) 등에 적용되고 있다. IT전략본부의 제언처럼 복수의 사업에 걸친 형태로 사업을 분리하는 경우에는 '수평분리'라고 정의된다. 방송사업에서의 언번들링 방송을 포함한 매스미디어에서 다양한 콘텐츠(프로그램·출판물·영화·CD 등)의 제작·공급체제를 유지하기 위해서는 권력·자본의 영향과 기술동향으로부터 자립한 사업기반을 확립해야 한다. 그렇지만 현실에서는 콘텐츠의 공급에 필요한 인프라(방송·인쇄·촬영·녹음설비나 영화관 등)의 소유자가 콘텐츠의 제작자를 껴안은 형태로 번들링이 정착되어 왔다. 이런 형태의 번들링 문제는, 인프라의 소유자가 인프라의 제공을 조건으로 콘텐츠의 공급(방송·판매·유통 등)에 따른 수익을 우선적으로 확보할 수 있게 된다는 점에 있다. 즉, 콘텐츠 제작에 기여한 정도에 맞는 형태로 이익이 배분되지 않기 때문에 콘텐츠에 대한 투자의 회수·재투자의 기회가 제약을 받게 된다. 이런 점에서 생각하면, 인프라 소유자와 콘텐츠 제작자의 언번들링은 '언론·표현의 자유'를 실현하는 데 중요한 방법이라고 할 수 있다. 현재, 출판·음악·게임 소프트웨어 사업에서는 언번들링에 의한 분업체제가 확립되어 있다. 원래 언번들링의 방법은 분리의 목적·대상에 따라 크게 달라진다(<표 1> 참조). 다른 매스미디어 사업과 달리 인프라에 필요한 자원(주파수)의 이용 가능성이 기술적으로 제한을 받고 있는 방송사업의 일부 영역에서 이미 언번들링 기법이 적용되고 있다. [A1]의 전형으로는 1993년에 BBC가 도입한 'Producer Choice'를 들 수 있다. 이 시스템은 방송국 내 전 부문을 독립채산제의 '단위(unit)'로 분할하는 한편, 프로듀서에게 '예산범위 내에서 모든 경비를 처리한다'는 원칙을 부과하고, 프로그램 제작에 필요한 자원(설비·스태프·기자재)을 자유롭게 조달하는 것을 인정했다. 'Producer Choice'는 프로듀서 자신이 담당 프로그램에 필요한 경비를 정확하게 파악할 수 있다는 점에서 BBC의 운영효율 향상에 크게 기여했다. 특히, 제작단위(BBC Production)에서는 편성단위(BBC Broadcast)의 외주제작 주문을 둘러싸고 프로그램 제작회사와의 경쟁에서 경비를 대폭 삭감하는 한편, 남은 예산을 프로그램 제작에 재투자하게 되었다. [A2]는 정부기관과 통신회사가 인프라를 관리하고, 방송국이나 프로그램 제작회사가 인프라를 공용하는 방법이다. 구미 여러 나라에서는 이 방법으로 인프라 이용의 효율성과 언론·표현의 다양성을 구현하고 있다. 일본 지상파방송에서도 NTT나 KDDI가 소유한 회선망을 NHK·민간방송국이 유상으로 공용하는 형태로 전국 네트워크방송과 위성중계를 실현하고 있다. [A3]은 위성·디지털 방송을 도입한 나라를 중심으로 확대되고 있다. 일본에서도 1989년 방송법 개정을 계기로 위성방송의 사업구분(위탁·수탁 방송사업)에 반영되고 있다. 일본의 언번들링 구상 일본에서는 전기통신사업법 시행을 계기로 방송사업의 재편성 가능성이 논의되었다. 게이오대학 林紘一郞 교수의 '포괄미디어산업법 구상'(2000년)을 시작으로 통신사업을 포함한 수평분리 제언이 연이어 나오고 있다(<표 2> 참조). 제언이 계속되고 있는 배경에는 "주파수·인프라의 용도에 의거한 수직분리 규제하에서는 '방송과 통신의 융합'과 주파수의 고도 이용이 이루어지지 않아 세계 수준의 경쟁에서 뒤처지게 된다."라는 문제의식이 있다. 아울러 종래의 '방송'을 상정한 규제의 적용이 인터넷을 이용한 전기통신 서비스의 발전을 제약하고 있는 현실도 있다. 현행 방송법에서는 '방송'을 '공중에 의해 직접 수신되는 것을 목적으로 하는 무선통신의 송신'으로 정의하고, 전기통신사업법의 '전기통신사업'의 정의에 따라 '통신'을 '방송' 이외의 전기통신을 지칭하고 있지만, 현실에서는 새로운 기술과 어플리케이션이 응용될 때마다 '방송' 주변에서 '방송과 통신의 융합'이 계속되어 왔다(<표 3> 참조). 이에 대해 총무성(구 우정성)은 재량에 의한 '방송' 대상의 확대나 '公然性을 갖는 통신', '限定性을 지닌 방송'이라는 혼합개념을 적용하며 융합현상에 대응해 왔지만, 규제 전체의 일관성이 희박하기 때문에 내용이 동일·유사한 서비스도 다른 규제를 받는 일이 적지 않다. 일본에서는 방송과 통신의 융합이 진행되면서 주파수의 수급 균형이 무너지고 있다. 현재의 기술로 이용할 수 있는 대역이 별로 남아 있지 않는 가운데 휴대전화․이동통신․인터넷에 관한 대역의 수요가 계속 증가하고 있다. 게다가 지상 아날로그 방송에서는 소수의 방송국이 비교적 폭넓은 대역을 계속 사용하고 있다. 이러한 사태를 타개하기 위해서는 전송방법의 디지털화 이외에 기존 대역의 재분배 등의 방법으로 주파수의 이용효율을 높이지 않으면 안 된다. 그러나 지상 디지털방송의 도입이 늦어지고 있는 것처럼, 디지털 기술에 대응한 인프라를 구축하고 이행하는 데는 막대한 경비가 필요하다. 그런 의미에서도 인프라와 서비스의 수평분리가 검토되고 있는 것이다. ㅇ참조 : 放送レポ-ト 2002. 9. vol. 178. 일본민방련 http://www.nab.or.jp/htm/press/press2002021801, http://www.kantei.go.jp/jp/singi/it2/index.html ㅇ작성 : 이세영(영상산업정보센터 수석팀장, ysy2300@kbi.re.kr)
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