프랑스 방송위원회(CSA)는 2002년 4월 21일과 5월 5일 이틀 동안에 걸쳐 실행된 대통령 선거 방송을 분석한 보고서를 발표했다.
프랑스 방송법의 기틀이라 할 수 있는 1986년 9월 30일 커뮤니케이션 자유법안에 의하면, 선거 관련 방송에 있어서 방송위원회의 역할은 두 가지로 규정된다. 첫째는, 각 출마자가 공영 및 사영 텔레비전과 라디오의 정규 프로그램 방영에서 공정한 출연 기회를 보장받고 있는지를 감독하는 것이다. 둘째는, 공식 선거 방영을 주도하는 것으로, 공영 라디오 및 텔레비전을 통해 방영되는 공식 선거 캠페인 스폿을 제작, 편성, 방영하는 작업이 이에 속한다.
대통령 선거의 경우, 방송위원회의 임무는 일반 선거 기간 임무에 비해 한층 복잡해진다. 1986년 방송법과 2001년 개정 방송법에 의해, 공식 선거 캠페인 기간에 정보 프로그램에서의 균등성 및 평등성 준수를 감독하는 임무가 추가되기 때문이다.
방송위원회는 공정한 선거 방송을 위한 각종 임무를 원활히 수행하기 위해 두 곳의 국가 기관과 보조를 맞추게 된다. 그 하나는 헌법위원회로, 방송위원회는 선거 방송 기간을 확정하는 과정에서 헌법위원회의 사전 허가를 받아야 한다. 대통령 선거 감독위원회 역시 방송위원회와 더불어 선거 방송을 관장하는 기관이다. 국립 기관인 선거 감독위원회는 각 방송이 후보자들을 평등하게 대우하는지를 감시한다. 비록 각 채널, 각 프로그램의 대선 관련 프로그램에 대한 최종 분석은 방송위원회의 몫으로 남겨지지만, 대선 감독위원회의 책임자와 다양성 관장 고문, 방송위원회 회장은 일주일에 한 번씩 선거 감독위원회가 주관하는 '공정선거 방송회의'를 통해 균형 있는 선거 방송을 위한 대책을 논의한다.
1. 기본 원칙
대선 관련 방송법은 1986년 9월 30일 방송법과 2001년 3월 8일 대통령 선거 칙령을 토대로 한다. 선거 방송의 원칙은, 균형 있는 의견 반영을 토대로 공정한 선거 방송을 보장하는 것이다. 2002년 선거 방송과 관련, 방송위원회는 1995년 대통령 선거 방송에서 얻어진 경험을 바탕으로 공정성에 관해 다음 세 가지 새로운 사항을 발표한 바 있다.
첫째, 1995년 대선과는 달리, 일부 방송뿐 아니라 모든 방송 매체가 공식 캠페인 기간뿐 아니라 전체 선거 기간에 평등성의 원칙을 준수해야 한다.
둘째, 선거와 직접 관련이 없는 인사의 방송 출연에 있어 적용되던 '삼분법의 원칙'을 '준거 원칙'으로 대체한다. 삼분법의 원칙은 방송에서 정부, 여당, 야당의 인사를 균등하게 방송에 기용하는 것을 의미한다. '준거 원칙'은 평상시 적용되는 다양성의 원칙을 철저히 적용하기 위해 고안된 것으로, 대선과 관련이 없는 시사 보도 프로그램을 적용 대상으로 한다. 따라서, 각 채널은 국내 정세, 세계 정세 보도에 있어서 정부, 여당, 야당 인사의 방송 출연 및 발언 시간의 균형을 추구하고 출연 프로그램 조건에 있어서의 균등성 역시 보장할 의무를 지닌다. 이 밖에, 국회의원이 아닌 일반 정당 관계자의 방송 출연 시간에도 균등성의 원칙이 적용된다.
셋째, 공식 선거 기간 이전 기간인 '사전 선거 기간'의 경우, 대외적으로 출마를 천명한 공식 후보자와 출마를 공식화하지 않은 잠정 후보자의 개념을 명확히 구분해야 한다. 후보자 가운데 공직을 역임하는 후보의 방송 출연에 관해서는 직무 관련 출연과 선거 관련 출연을 확실히 구분하여 방송 출연 시간을 계산한다.
2. 구체적 지침
방송위원회는 이에 의거하여 2001년 10월 23일 대선 관계 지침을 작성, 공영 및 사영 라디오·텔레비전 채널에 전달하였다. 방송위원회는 이 지침을 통해, 방송법에 특별히 명시되지 않은 방송국 역시 대선 방송법 적용 대상이 됨을 명백히 밝히고 있다. 이에 따라 케이블, 위성 방송을 비롯한 모든 라디오, 텔레비전 방송이 대선 방송 규제 대상으로 규정되었다.
선거 방송과 관련하여 방송위원회의 주목을 받게 되는 프로그램은 주로 시사 보도 프로그램이다. 시사 보도에 대한 지침은 대선 방송 기간을 '사전 캠페인 기간'과 '공식 캠페인 기간' 두 기간으로 나누어 법적 준수사항을 규정하고 있다.
가. 사전 캠페인 기간
2002년 선거 ― 4월 21일 1차 투표, 5월 5일 2차 투표 ― 를 위한 사전 선거 기간은 2002년 1월 1일부터 2002년 4월 4일까지로 지정되고 있다. 이 기간의 방송은 신중성과 균등성을 기본 개념으로 이루어진다. 이 기간에 방송 매체는 선거에서 다루어질 것으로 여겨지는 주제의 보도에 있어서 최대한의 공정성을 기하여야 한다. 또한, 각 채널은 대선 출마를 공식 천명한 후보자나 잠정 후보자, 지지자 모두가 균등한 방송 출연 기회를 배당받을 수 있도록 배려하여야 한다.
균등성은 공식 캠페인 기간에 적용되는 평등성에 비해 융통성을 지니는 개념으로, 일률적이고 수학적 시간 계산에 의존하기보다는 후보자의 정치적 인지도, 지지자의 정치적 무게, 여론조사 결과, 지난 선거에서의 득표 등을 잣대로 하는 균등 추구를 의미한다.
방송위원회가 이 시기에 규제하는 프로그램 장르는, 텔레비전 뉴스 및 일일 보도 프로그램, 시사 특집 매거진, 기타 프로그램 세 가지로 구분된다.
· 방송위원회는, 텔레비전 뉴스의 사전 캠페인 기간을 1월/2월/3월 1일∼4월 4일로 다시 3등분하여 기간별로 방송 조건을 비교한다.
· 정보 매거진 및 기타 정보 프로그램의 경우는 사전 캠페인 기간 전체에 걸친 균등성의 원칙 준수 여부를 평가한다.
· 정치권 인사를 초청할 의무가 없는 기타 프로그램의 경우, 이 기간에 후보자나 잠정 후보자의 초청을 피하도록 권고한다.
나. 공식 캠페인 기간
공식 캠페인 기간은 공보에 후보자 명단이 발표된 날로부터 투표일까지로 규정된다. 이 기간에는 평등성의 원칙이 지켜져야 한다. 평등성의 원칙은 질적 평등성과 양적 평등성 두 가지를 가리킨다. 양적 평등성은 후보자 및 지지자의 방송 출연 시간에 있어서의 평등함을 의미하며, 질적 평등성은 각 후보자에 대한 소개 및 해설 방식에 있어서의 공정성을 의미한다.
양적 평등성의 원칙을 감독하기 위해 방송위원회는 대선 후보자의 방송 출연 시간을 모니터하고 철저히 계산, 비교한다. 이때, 각 후보자의 방송 출연 시간과 실제 발언 시간은 따로 계산된다. 출연 시간은 각 후보자 및 지지자에 할애된 모든 방송 시간을 가리키는 것으로, (진행자의)소개 시간 및 코멘트, 르포 방영 시간, 선거 프로그램 및 발언 인용 시간, 직접 발언 시간 전부를 합산한 것이다. 반면, 발언 시간은 출연 시간의 한 부분인 후보자 및 지지자의 직접 발언 시간만을 계산한 것을 지칭한다.
현직 대통령, 국무총리, 장관, 시장 등 공직 정치인의 방송 출연에 한해, 그 내용이 공적인 직함 수행과 관련된 것으로 평가되는 경우에는 평등성 계산 적용에서 제외된다. 예를 들어 대선 후보인 총리가 텔레비전 뉴스에서 내년도 예산을 발표하는 경우, 이 시간은 후보자 발언 시간으로 계산되지 않는다는 것이다.
단, 공적 의미의 출연이라 하더라도 발언 내용에서 선거 공약이나 임기 동안의 업적을 언급하는 시간은 선거 관련 발언 및 출연 시간의 일부로 계산된다. 이는 지지자의 경우에 있어서도 마찬가지다.
질적 평등성은 각 방송이 대선 관련 자료를 다루는 방식을 대상으로 적용된다. 즉, 후보자나 지지자 소개 방식, 선거 프로그램 요약, 발췌, 인용 등의 경우 균형과 공정성, 정확성을 다하고 있는가 여부를 심의하는 것이다.
공식 선거 캠페인 기간은 1차 캠페인 기간과 2차 캠페인 기간, 두 기간으로 이루어진다. 1차 선거 공식 캠페인 기간은 4월 5일부터 1차 선거일로부터 24시간 전인 4월 19일 자정까지의 보름 동안을 가리키며, 2차 캠페인 기간은 1차 투표 다음날인 4월 22일부터 5월 3일까지를 가리킨다. 이 기간의 선거 방송에 적용되는 평등성의 원칙은 방송위원회 지침에 따른 것이 아니라 대선 특별 칙령인 3월 8일 칙령에 의거하는 것이다.
이 시기의 규제는 사전 캠페인 기간에 규정된 세 가지의 프로그램 장르 구분을 그대로 유지한 채 이루어진다. 첫째, 뉴스 및 일일 정보 프로그램과 정보 매거진 및 기타 정보 프로그램의 경우, 여러 명의 후보가 경합하는 1차 선거 기간과 두 명의 최종 후보가 경합하는 2차 선거 기간을 따로 나누어 출연 시간, 발언 시간을 계산하고 방송 내용 상의 공정성을 심사한다. 기타 프로그램에 대해서는 사전 캠페인 기간과 동일한 의무가 적용된다.
다. 투표 당일
투표일 24시간 전부터 투표가 끝나는 저녁 8시까지 모든 방송 매체는 '무언의 원칙'을 지켜야 할 의무를 지닌다. '무언의 원칙'은 비단 선거 캠페인을 지칭하는 것만이 아니라 투표 결과의 부분적 예상 발표, 간접 보도 등 모든 종류의 예측성 보도를 금지하는 것이기도 하다.
라. 여론조사 결과 발표
방송위원회는 2001년 10월 23일 칙령을 통해, 투표일 일주일 전부터는 모든 라디오와 텔레비전 방송에서의 여론조사 결과 발표가 금지된다는 사실을 상기시킨 바 있다. 그러나 방송위원회의 이 같은 지침은 2002년 2월 19일 개정법에 의해 번복되었다. 새 법안은 여론조사 결과 발표의 금지 기간을, 일주일 전이 아니라 투표 하루 전과 선거일 당일 20시 이전까지로 대폭 감축시켰기 때문이다. 이에 따라, 방송위원회는 투표인을 대상으로 실시하는 투표 결과에 대한 여론조사의 발표는 반드시 모든 투표소가 문을 닫은 20시 이후부터임을 당부한 바 있다.
여론조사 방송에 대한 규제는 국민의 선거권에 직접 관련된 기본 사항으로, 국민 개개인을 매체를 통한 영향력으로부터 보호하기 위해 마련된 원칙이다.
3. 평가 절차
대통령 선거 방송이 사전 캠페인 기간에 돌입하면서 방송위원회가 수행한 구체적 업무는 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 하나는, 균등성 및 평등성 원칙의 준수 여부를 방송 시간 계산을 통해 감시하는 작업이며, 다른 하나는 방송위원회에 제보되는 항의를 처리하는 작업이다. 이와 더불어 방송위원회는 라디오·텔레비전 방송사 담당자와의 정기적 토의를 통해 방송 조건, 통제 사항을 논의하고 시정 사항을 전달한 바 있다.
방송위원회는 2002년 1월 1일부터, 15명의 프로그램 모니터 요원, 시정 담당자 두 명, 세 명의 정치 분석가로 구성된 감시기구를 결성하여 각 방송의 대선 방송법 준수 여부를 감독하였다. 이 기구는 TF1, France 2, France 3, Canal Plus, M6 등 전국 단위 텔레비전 다섯 채널을 대상으로 대선 후보자 및 지지자 출연 시간 점검표를 작성하는 임무를 담당했다.
방송위원회의 감시기구가 대상으로 한 프로그램은, 5개 텔레비전 채널이 방영하는 30여 개의 일일 뉴스 프로그램과 15개의 주간 정보 매거진이다. 감시기구는 1월 1일부터 3월 1일까지는 한 달에 한 번씩, 이후부터는 일주일에 한 번씩 그 결과를 공식 발표하였다. 방송위원회는 모니터 결과를 거의 매일 각 채널에 전달함으로써 대선 관련 인사의 방송 출연 시간 조절을 촉구하는 한편, 문제가 지적되는 경우 빠른 시일 내의 시정을 요구했다. 이는, 사후 처벌보다는 교정 기능에 역점을 둔 대선 방송 정책 의도를 반영하는 것이다.
이 밖에, 해외령 텔레비전 RFO나 M6와 France 3의 지역 프로그램, 국제 텔레비전 채널 TV 5, 유료 시사 전문 채널 LCI, Euronews, I- T l vision, 공영 라디오 Radio France의 프로그램, 종합 라디오 France Inter, 정보 라디오 France Info, 사영 라디오인 RTL, Europe 1, RMC Info, BFM, Radio Classique의 프로그램 편성국장들 역시 1월 1일부터 3월 1일까지는 한달에 한 번씩, 그 이후부터는 일주일에 한 번씩 대선 관련 보도자료 및 관련 인사 출연 시간 보고서를 방송위원회에 제출할 임무를 부여받은 바 있다.
4. 평가 결과
가. 사전 캠페인 기간
방송위원회의 평가에 의하면, 이 기간에 균등성의 원칙은 대체로 잘 지켜진 편이라고 할 수 있다. 단, 모든 방송사가 2차 선거에서 경합을 벌일 후보자를 예측한 상태의 방송을 함으로써 1차 개표 이후 벌어진 예상 밖의 결과에 대처할 수 없었다는 점이 문제점으로 지적되었다.
전체적 방송량에 있어서, 텔레비전 뉴스는 2002년 선거 방송에 26시간이 조금 넘는 시간을 투자한 것으로 드러났다. 이는 1995년 대선 관련 보도 36시간에 비해 10시간이나 감소된 것으로, 이번 선거 보도의 소극성을 보여 주고 있다. 결과적으로, 1995년 선거에서는 61시간에 달했던 후보자들의 출연 시간도 이번 선거에서는 35시간에 그치는 정도로 제한되어, 유독 후보자 수가 많았던 이번 선거에서 후보자들에 대한 정확하고 공정한 정보를 전달하는 데 있어 장애 요인으로 작용했던 것으로 지적되었다.
또한, 후보자들의 출마 공식 발표가 지연됨에 따라 균등성 심의가 곤란했던 것도 문제점으로 등장했다. 방송위원회는 이에 대한 해결책으로 후보자 등록 시기를 앞당기고 공식 선거 기간을 연장하는 방안을 제안한 바 있다.
정치권 인사의 출연에 대한 심의나 규제가 비교적 용이했던 점에 비해, 후보자 배우자, 연예계 인물, 스포츠 인사 등, 비정치권 인사들의 간접 발언에 대한 통제는 어려움을 낳았던 요인으로 분석되었다. 이에 방송위원회는 다음 선거에는 후보자 배우자의 출연 시간을 지지자 출연 시간에 합산할 것을 고려하고 있다.
나. 공식 캠페인 기간
공식 캠페인 기간에 대한 평등성 준수 여부 역시 만족스러운 수준으로 평가되었다. 이번 선거 방송에서 16명의 출마자는 5개 텔레비전 채널을 통해 1인당 평균 1시간의 발언 시간을 이용한 것으로 나타났다. 이는 1995년 후보자 발언 시간인 1시간 20분보다 20분이 감소된 것이다.
후보자 및 지지자의 발언 시간의 감소는 후보자 수의 증가(1995년 당시 9명) 탓이기도 하지만 무엇보다 텔레비전 정치 토론 프로그램이 현격히 감소했기 때문인 것으로 풀이되었다. 이에 방송위원회는, 공영 텔레비전에게 공공 서비스 정신에 입각한 정치 토론 매거진의 신설 및 유지를 권고한 바 있다.
한편, 발언 시간에 있어서의 평등성이 보장되었던 반면, 출연 시간에 있어서는 심각한 불평등성이 지적되었다. 예를 들어 제1민방인 TF 1의 뉴스는, 2차 선거의 경합자로 예상된 시락(Chirac) 대통령과 조스팽(Jospin) 총리에게 각각 13분, 17분씩을 투자, 다른 후보자에 비해 2배 이상 많은 시간을 배당했던 것으로 집계되었다. 이러한 불균형은 2차 선거를 의식한 때문이기도 하지만 후보자들의 선거 운동의 활발함의 정도에 따른 것이기도 하다. 회합이나 지방 순회 등 이벤트가 잦은 후보가 뉴스에 더 많이 등장하는 것은 당연한 이치이기 때문이다.
불평등성에 대한 방송위원회의 지적에 대해 각 방송사의 보도편집국장측의 반발도 만만치 않았다. 실제로, 방송위원회의 감독을 '관료주의적 통제', '지나친 간섭' 혹은 '언론자유 억압'으로 간주하고 이에 대한 반론이 제기되었던 것이 사실이다. 이에 대해 방송위원회는, 언론의 자유를 등에 업고 불공정한 선거 방송을 하는 것은 용납할 수가 없다고 못박으며, '공정한 선거의 자유를 보장하기 위해 선거 기간에는 언론의 자유가 제한된다'고 밝혔다. 방송위원회는 또한, 보다 중요한 원칙을 위해 규제를 감수하는 태도야말로 민주주의의 올바른 기능을 보장하는 기틀이 된다고 강조했다.
2002년 2차 선거 캠페인 기간은 1차 선거가 낳은 예상치 못한 결과로 인해 평등성의 원칙이 적잖이 훼손된 기간이기도 하다. 두 후보의 발언 시간과 출연 시간에 있어서의 평등성은 공정하게 준수되었지만, 모든 매체가 극우파 후보인 르펜(Le Pen)에 대한 적대감을 감추지 않음으로써 질적 평등성의 원칙은 완전히 무시되었던 것이다. 방송위원회는 상황의 특이성을 감안하되, 중립성을 지키지 못한 방송의 태도에 대해서는 경고를 전달했다.
다. 투표 당일
방송위원회는 주요 텔레비전 채널 및 라디오 방송사가 1차 선거 당일인 4월 21일 20시 이전에 간접적으로 선거 결과를 암시하는 발표를 남발했음을 확인했다. 이에, 방송위원회는 6월 9일과 16일에 시행된 국회의원 선거시 다음과 같은 지침을 전달했다.
· 모든 라디오 방송은 투표 당일 19시와 20시 사이 여러 차례에 걸쳐 '국민의 자유로운 선거를 보장하기 위해 법은 20시 이전의 결과 예측을 전면 금지합니다'라는 전문을 방영한다.
· 모든 텔레비전 방송은 투표 당일 19시와 20시 사이 여러 차례에 걸쳐 '국민의 자유로운 선거를 보장하기 위해 법은 20시 이전의 결과 예측을 전면 금지합니다'라는 텍스트를 자막 혹은 스피치로 내보낸다. 이를 철저히 준수하기 위해 텔레비전은 19시 55분부터 시간, 분, 초를 자막으로 삽입한다.
이 밖에, 방송위원회는 이번 선거에서 여론조사 결과의 발표가 선거에 적잖은 영향을 끼쳤음을 지적하고 여론조사 결과를 방송할 때 최대한 신중을 기할 것을 명령했다. 이에 따라 대선 이후 각 방송사의 여론조사 발표시에는 '이 결과는 오차 ××%를 포함하는 것으로 틀릴 수도 있다'는 주석을 달고 있다.
ㅇ참조 : CSA 정부 보고서 2002. 10. 15.
ㅇ작성 : 오소영(프랑스 통신원, soyouoh@aol.com)
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