유럽의 미디어 부문은 최근 10년 동안 커다란 변화를 겪고 있다. 변화 내용은 다음과 같이 요약할 수 있다. 1990년대 미디어 부문의 성장 모델이 정립되고 있지 않다. 미디어 부문은 광고 시장의 느린 성장과 콘텐츠 비용의 증가로 어려움을 겪고 있다. 많은 회원국에서 유료 TV 사업은 이윤을 못 내고 있다. 그 결과 새로운 플랫폼이 정착하지 못하고 위기에 빠져 있는 경우가 많다. 모든 회원국의 규제기관과 사업자들은 현재의 규제 모형과 사업 모형을 재검토해야 할 것이다. 때로는 극적인 재편이 진행될 것이고, 미디어 부문의 건강한 성장을 위해서 경쟁 규칙이 중요한 역할을 수행할 것이다.
경쟁 규칙에 대해서 자세히 논의하기 이전에, 먼저 미디어 산업의 현재 위치와 유럽 미디어 부문의 주요한 역할을 먼저 살펴본다.
패러다임의 변화
수신료 수입에 기반을 둔 공영방송사 구조에서 1980년대 변화가 일어났다. 1980년대에 광고 수입에 기반을 둔 민영방송사가 대거 시장에 진입하여 공영과 민영 방송사가 공존하는 구조로 변하였다. 1990년대 말에 가입료 수입에 기반을 둔 유료 방송이 등장하였다. 디지털화로 인한 채널 증가로 공급이 확대되었다. 이에 따라 전문 채널, VOD 및 쌍방향 서비스와 같은 서비스들이 함께 제공되면서 TV 부문(라디오, 인터넷 및 UMTS를 포함하여)에서 판도재편과 합작이 일어나고 있다. 유럽 미디어 부문은 급격하게 변화하고 있고, 1990년대 후반에는 급격한 성장을 보였다. EU에서 TV 채널은 1980년대 말의 약 50개에서 이제는 약 1,500개로 증가하였다. 그러나 요즈음에도 약 50개의 방송사들이 수용자의 4분의 3을 갖고 있다. EU에서는 2000년 초에 580개의 전국 채널이 지상파와 위성을 통하여 방송되고 있는데, 1996년에 비해서 170% 증가한 수치이다.
유럽시청각전망(European Audio-visual Observatory)에 의하면 광고 수익은 1997∼2000년 사이에 연평균 약 8% 성장하였다. 미디어 수입 증가는 대부분 광고 증가로 인한 것이다. 유료 TV 수입이 빠른 속도로 증가하였지만, 그 규모는 여전히 매우 작기 때문에 상당한 진입 비용이 필요한 실정이다. 공영방송사의 수신료 수입은 같은 기간에 3 % 이상 증가하지는 않았다. 1990년대 말 EU의 전체 미디어 시장 규모는 약 1,450억 유로였다. 이 가운데 3분의 1은 텔레비전과 라디오 방송, 3분의 1은 신문과 잡지의 수입이다. 그러나 이러한 시장 통계는 신뢰성이 약하다. 텔레비전/방송 수입의 약 45%는 광고에서 나오고, 그 나머지는 공영방송 수신료와 유료 TV 이용료가 차지하는데, 이 둘의 비중은 비슷하다. 플랫폼과 상품이 다양화됨에 따라 수익원도 다양화되고 있다. 플랫폼과 서비스로는 무료 TV, 유료 TV, Pay-Per- View, 다양한 번들링 서비스, 쌍방향 서비스 및 광대역 인터넷이 있다. EU내 디지털 TV의 보급에 관한 예측에 의하면, 디지털TV 가정이 2000년대 초 1,500만에서 2004년에는 거의 4,000만이 된다고 한다.
미디어 부문의 팽창에 따른 대가를 치러야 한다. 콘텐츠 가격(특히 프리미엄 콘텐츠, 스포츠, 프리미엄 영화)은 급등하고 있다. 주요 시장에서 월드컵과 같은 인기 이벤트는 4년 만에 4배에서 6배 올랐다. 미디어 부문에서 건강하지 않은 시장 집중이 발생하였고, 그 결과 시장 위험과 투기가 증가하고 있다. '유럽시청각전망'에 따르면, EU의 텔레비전 부문은 1999년에 이미 전체적으로 적자에 돌입했다. 따라서 시장의 성장 특히 광고 시장의 성장 여부에 대한 대비가 제대로 되어 있지 않았다. EU 회원국에서 새로운 플랫폼이 발전할 수 있을지 의문이 간다. 따라서 다음과 같은 의제를 생각해 볼 수 있다.
- 새로운 디지털 플랫폼을 다시 출범시켜 성장시키는 방안은 무엇인가?
- 미디어 집중을 미디어 부문의 성장과 함께 고려하여 대처할 수 있는 방안은 무엇인가?
- 콘텐츠에 대한 접근을 보장하는 방안과 최근에 위험한 상황에 처한 건강하지 않은 구조를 해체하는 방안은 무엇인가?
미디어 정책의 체계
EU 회원국들은 기본적인 목적을 염두에 두고 미디어 정책의 체계를 짜야 한다. EU 회원국들에서 중심적인 주제는 다음과 같다.
- 다원주의 : 미디어 부문에서 기본적인 공적 목표
- 문화적 다양성 : 문화적 정체성의 유지
- 선택 : 뉴미디어가 혁신을 일으키고, 자유로운 시장이 형성되도록.
EU의 미디어 분야에서 핵심적인 법적인 체계는 다음과 같다.
- EU 조약에 내포된 기본적 자유, 특히 서비스 제공의 자유
- EU 경쟁법
- 마스트리히트-암스테르담 조약 : 문화에 관한 조항들과 공영방송에 대한 의정서
- 기본권헌장(the Charter of Fundamental Rights, 표현과 정보의 자유)(11항), 유럽인권협약(10항)
이제 그 효력을 발휘하기 시작한 유럽인권협약의 내용이 일반적인 법률에 추가되어야 할 것 같다. 구체적인 주요 내용은 다음과 같다.
- '국경 없는 텔레비전', '위성방송과 케이블 재전송을 위한 저작권 지침서' 그리고 '이들의 하부 지침서'
- 미디어 집중에 관한 논쟁 : '1992년 그린페이퍼'와 이와 관련되어 1990년대 중반에 발표된 문서
- 'EU 합병규제안'과 'EU 반독점 조약'하의 일련의 결정들
- EU 텔레커뮤니케이션 시장의 자유화
아래에서는 이와 같은 법적인 체계 가운데에서 미디어 집중 통제에 대해서만 다룬다. 특히, 일반적 EU 경쟁법 조항의 적용에 초점을 두어 분석한다. 미디어 집중 통계에 대해서 살펴보면, EU 조약에서 소유의 문제는 회원국이 다룬다고 규정하였고, 1990년대 다원주의와 미디어 집중에 대해서는 1992년 그린페이퍼에서 논의하였다. 따라서 회원국들이 미디어 소유 제한을 각국의 법에 규정할 수 있는 권리를 가지게 되었다. 그리고 미디어의 다원성도 회원국의 규제기관이 담당할 법적인 권한을 가지게 되었다.
회원국들은 소유와 교차소유를 규제하는 방법을 달리하였다. 수용자 점유율 제한, 보유 가능 면허 수 제한, 분배 프로그램의 제한 등이 있었다. 유럽의회는 이러한 규제 방법의 차이로 인해서 EU 내부 시장이 정상적으로 작동하지 않을 수도 있음을 여러 차례 경고하였다. 아래에서는 통합된 미디어 힘을 견제하는 주요한 EU의 수단인 EU 경쟁법에 대해서 집중적으로 논의한다.
경쟁법 체계
EU 경쟁법에서는 모두 4개의 항목으로 구성되어 있다.
- 합병 규제 : 집중의 통제
- 반독점(81조, 82조) : 지배적 지위 남용 방지
탈집중화의 시행에 있어서 각국의 반독점 기관이 앞으로 훨씬 더 많은 역할을 담당할 것이다.
- 86조 : EU 협정의 '공공 서비스 조항'(이는 EU 집행이사회의 '서비스에 관한 통지'에 자세히 설명되어 있다)
- EC 경쟁법하에서 국가 원조 통제
유럽에서 미디어 시장의 구조가 재편되면서 대규모 미디어 그룹이 형성되었다. 이들 미디어 그룹은 'EU 합병 규제'가 유럽 차원이라고 정의한 규모에 해당한다. EU 합병 규제에서 유럽 차원에서 검토할 규모는 다음과 같다.
- 전세계에 걸쳐 50억 유로가 넘거나, 회원국에서 2억 2,000만 유로가 넘는 경우
- 2개 이상의 회원국이 관여될 경우에는 이보다 작은 합병도 유럽 차원의 검토 대상이 된다.
이보다 작은 규모의 합병은 각국에서 통제를 다룬다. 각국에서 미디어에만 적용되는 집중 통제는 미디어의 힘을 견제하기 위한 것이다.
1990년대 중반 이후 'EU 경쟁 규정'하에서의 중요한 결정들이 많이 내려졌다. 이 결정에서 유료 TV 시장, 새로운 플랫폼, 수평·수직적 봉쇄 효과가 주요한 고려 대상이었다. 주요한 예를 들면 다음과 같다.
- Kirch/Bertelsmann/Premiere의 합병 : 독일 유료 디지털TV 시장에서 시장 힘을 견제하기 위해서 금지
- BSkyB/Kirch-Premiere의 합병 : Premiere의 유료 TV 플랫폼에의 접속에 관한 Kirch의 양허 후 승인
- Vivendi/Canal+/Seagram의 합병 : 조건부로 승인했다. 유럽 유료 TV 시장에서 Vivendi/Canal+의 지배적 지위와 콘텐츠에 대한 배타적 접근이 문제가 되었다.
이러한 사례들에서 TV 위성 트랜스폰더 시장, 위성 TV의 배급 시장, 각국의 케이블TV 시장, TV 광고 시장, TV 제작 등 시장의 다양한 측면이 검토되었다. 합병을 검토할 때 필요한 시장에 대한 정의가 개발되었다. 시장 정의에서 무료 TV와 유료 TV를 구별하고 있다. 무료 TV의 경우 광고 시장에서 당사자들의 지위가 결정적인 준거가 된다. 수용자 점유율이 시장 힘을 평가하는 주요한 기준으로 된다. 수용자 점유율은 많은 회원국에서 미디어 집중 통제에 있어서 시장 힘을 견제하기 위해 사용되고 있다. 트랜스폰더 서비스, 유료 TV를 위한 기술적 서비스, 프로그램 제작, 나아가 콘텐츠 방영권의 획득과 같은 많은 '인접 시장'들도 검토되었다.
EU 집행이사회의 합병에 대한 접근 원칙은 다음과 같다고 결론지을 수 있다: EU 집행이사회는 구조 개편과 새로운 플랫폼의 구축에는 긍정적이지만, 이로 인해서 수평적으로나 수직적으로나 독점화되는 것을 허용하지 않는다. 이때 콘텐츠 권리, 프로그램, 채널 및 배급 플랫폼 등 모든 차원에서 검토한다.
독점하의 새로운 초점
프리미엄 콘텐츠에 대한 접근은 새로운 TV와 비디오 플랫폼에서 결정적으로 중요하고, 스포츠 중계권에 대한 접근은 현재 최고의 의제가 되고 있다. 그리고 광대역 인터넷과 UMTS를 통해 콘텐츠를 분배하는 권리가 '뉴미디어'의 발전에 결정적인 요소가 될 것으로 보인다. 미디어 부문에서 EU 집행이사회 경쟁 분과에 이송되는 반독점 사건들에서 이러한 경향이 발견된다. 현재 반독점 사건의 3분의 1은 스포츠 중계권의 매매와 관련되어 있다. EU 집행이사회는 UEFA 챔피언 리그 중계권의 판매에 관련한 잠정안을 공개했는데, 이는 스포츠 중계권의 결합 판매를 수용할 것인지를 판단할 근거가 될 것이다. 이 사건의 심리 절차를 공개한 언론 보도문을 보면, 기본적인 관심사를 알 수 있다.
스포츠 중계권을 배타적 조건으로 연합하여 판매할 경우에 TV가 축구 중계를 하지 못할 수도 있다… 거대 미디어 그룹만이 중계권을 획득하고 방송하게 될… 이렇게 경쟁이 일어나지 않을 경우에 새로운 기술의 사용을 둔화시킬 수도 있다. …EU 집행이사회는 건설적 제안을 신중하게 검토할 것이다.
EU 집행이사회는 스포츠, 스포츠 클럽의 강력한 유대 및 스포츠 경기에 대한 브랜드 인식을 제고할 필요가 있음을 충분히 인지하고 있다. 그러나 EU 집행이사회는 시장 발전을 저해하고 불건전한 집중적인 시장 구조를 유발하는 협약으로 인해서 봉쇄의 효과를 가져오는 것을 받아들일 수 없다. EU 집행이사회의 커미셔너인 몽티(Monti)는 '마드리드 유럽 경쟁의 날'에 다음과 같은 견해를 발표했다.
제한적으로 묶어서 판매한 것과 장기에 배타적으로 판매하는 것이 결합되면 시장이 정상적으로 작동하는 데 심각한 악영향을 줄 수 있다. 중계권들이 너무 비싸서 구매자들이 투자하기를 주저할 수도 있다. 중계권의 가치가 정상적인 경쟁 조건하에서 결정되지 않기 때문에, 가치 있는 중계권을 확보하기로 결정한 회사들은 재정적 위험에 노출된다. 이는 시장을 취약하게 만들 수도 있고, 이 경우 소비자, 미디어 산업 및 스포츠 협회에 모두 유해하다. … 독일과 Kirch 그룹에 관한 최근의 신문 보도처럼 미디어 산업이 곤경에 처할 수도 있다.
향후 콘텐츠의 집중과 이와 관련된 수직 효과에 대한 관심이 증가하게 될 것이고, 미디어 부문에서의 반독점 조사가 강화될 것이고, 주요한 반독점 결정들이 내려질 것이다.
국가 원조와 공공 방송
미디어 분야의 우위 확보를 위한 국가 보조가 가능하다. 그리고 제한된 수입원을 두고 플랫폼 사이에 경쟁이 증가하고 있다. 여기서는 국가 보조 규칙과 경쟁간의 관계에 대해서 살펴본다. 관련 규정으로는 EC 조약의 86조(공기업과 특별하거나 배타적인 권한을 가진 기업)와 국가 원조 감시(87조와 그 이하 조항)이다. EU 집행이사회의 입장은 암스테르담에서 수정된 EU 조약에 첨부된 '공공 방송에 관한 협정서'에 기반하고 있다. EU 집행이사회는 2001년 가을에 발표한 '공영방송에 대한 EC 국가 원조 규정의 적용에 관한 의견서'에서 입장을 분명히 하였다. '암스테르담 협정서'에는 다음과 같이 명시되어 있다.
유럽 공동체를 설립하는 조약에서 회원국들이 다음의 조건을 준수하는 한 공공 서비스 방송의 재원을 제공할 수 있도록 허용한다. 첫 번째 조건은 자금이 회원국이 정의하고 조직한 공적 서비스를 수행하는 방송사에게 제공되어야 한다. 두 번째 조건은 그러한 자금이 공동의 이해에 반하는 정도로 유럽 공동체 내에서 거래 조건과 경쟁에 영향을 미치지 않아야 한다.
이러한 내용이 '국가 원조 의견서'에 반영되어 있다.
- 회원국들은 방송에 있어서 공적 서비스를 규정하는 권리를 갖는다.
- 지원은 투명해야 한다.
- 민간 부문과 경쟁에서 공정한 경쟁이 보장되어야 한다.
다르게 풀어 말해서, 공적 서비스가 명확히 규정되어야 하고, 이를 감시하는 독립된 규제기구가 있어야 하며, 이러한 기능의 수행이 어려워지지 않는 한 자유로운 시장이 보장되어야 한다. 이는 시장에서 어려운 전환이 이루어지는 시기에 특히 중요하다.
전망
여기에서는 결론을 도출하고 예측을 시도한다. 앞으로도 미디어 부문에서 경쟁 규제는 회원국이 책임지게 될 것이지만, EU와 회원국의 경쟁법이 점차 더 많은 역할을 수행할 것이다. 네트워크와 케이블의 규제는 지배적 지위의 여부에 의해서 결정될 것이다. 경쟁법 원칙에 기반한 시장 정의가 핵심적인 역할을 수행할 것이다. 실제로 새로운 전자 커뮤니케이션 규정들은 새로운 플랫폼을 뒷받침하는 기술적 서비스 접근 규제에 상당한 영향을 미칠 것이다. 따라서 시장 정의를 정기적으로 재검토해야 하고 텔레콤과 케이블 부문의 규제도 동시에 재검토되어야 한다. 그러므로 이러한 검토를 어떠한 시각에서 할 것인가에 따라서 많은 것이 달라질 것이다. 이러한 시각의 예로는 경쟁을 강화시킬 것인지 규제를 강화시킬 것인지 등이 있다. 미디어 부문의 구조가 개편되면서 경쟁이 핵심적인 역할을 해야 한다. 현재 미디어 시장이 어려움을 겪고 있는 상황에서도 경쟁의 중요성을 명심해야 한다. 규제가 적을수록 경쟁을 통해서 발전할 기회가 많아진다.
회원국들은 현재의 상황에서 미디어 부문의 주요 목표인 다원성, 문화적 다원성 및 성장을 성취할 수 있는지를 검토해야 한다. EU 수준 내지 회원국 수준에서 미디어, 텔레콤 및 경쟁 규제자 사이의 밀접한 상호 협조가 필요하다. '경쟁 규칙'하에서 그러한 목표들을 성취하기 위한 균형된 방안을 모색해야 한다. 플랫폼의 구조 개편을 검토할 때, 경쟁적으로 진입이 가능하도록 해야 한다. 그러나 효율성과 시너지를 추구할 필요가 있다는 사실도 고려하여야 한다. EC 반독점 규정(Reg- ulation 17)을 개편하고 있는데, 이로 인해서 새로운 시각을 도입할 수 있고, 회원국의 경쟁정책 당국과 공동 작업이 보다 원활하게 될 것이다. 여기에는 핵심적인 제한에 대한 새로운 시각이 담겨 있다. 그리고 미디어 부문 조사에 대해서 새로운 시각을 가져야 한다. 특정 산업에 대한 조사 가운데 텔레콤 부문의 조사가 성공적으로 사용되고 있다. 미디어 부문에서 조사도 핵심적인 수단이 될 수 있다.
현재의 동향으로 보아 '유럽 경쟁법'하에서 다음의 4가지 부문에 집중해야 할 것 같다.
- 프리미엄 스포츠와 영화 콘텐츠에 대한 접근
- 방송권 관리 시스템
- 디지털 게이트키퍼
- 뉴미디어 : 인터넷과 UMTS
이 가운데 최소한 두 개(프리미엄 콘텐츠에 대한 접근, 디지털 게이트키퍼)는 새로운 플랫폼에 있어 가장 중요하다. 프리미엄 콘텐츠에 대한 접근은 모든 미디어 시장과 특히 새로운 플랫폼의 발전에 있어서 전략적으로 가장 중요하다. 디지털 게이트키퍼는 디지털 플랫폼이 발전함에 따른 수직적 통합으로 발생한 측면이 있다. 디지털 게이트키퍼에서 쟁점은 셋톱박스, APIs 및 EPGs에 대한 접근이다.
반경쟁적 구조는 미디어 부문의 공개성을 확보하는 데 걸림돌이 될 수 있고, 새로운 발전을 저해할 수도 있다. EU 집행이사회의 공정경쟁 정책은 반경쟁적 구조를 개선하고 시장지배력의 남용을 방지하는 데 초점을 둘 것이다. 이러한 정책 방향이 미디어 부문의 발전과 새로운 플랫폼의 발전을 위한 최선의 방향이라고 믿는다.
ㅇ참조 : Ungerer, Herbert, "Access to Content and Platform", Digital TV Regulation and Competition Law Conference, Keynote Address, European Commission, Brussels, 23차, 2002. 4.
ㅇ작성 : 권호영(영상산업연구센터 책임연구원, hykwon@kbi.re.kr)
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