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제목 | [통권 169호] 영국의 방송통신규제기구 Ofcom의 출범과 쟁점 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 03.02.28 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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2002년 12월부터 준비해 온 영국의 방송통신의 단일규제 기구인 Ofcom(Office of Communication)의 출범이 올해 말 혹은 내년 초로 예상되고 있다. 작년 11월 커뮤니케이션법안(Communication Bill)이 발표되고 이제 의회 통과와 여왕의 승인만을 남겨둔 상태이다. Ofcom은 오랫동안 방송과 통신을 분리 규제하는 정책을 유지해 온 유럽에서는 처음 시도되는 방송과 통신규제기구 간의 통합을 통해 만들어지는 단일규제기구이다. 이 때문에 다른 국가들의 관심의 대상이 되고 있고, 실제로 영국 내에서도 필요성에 대한 인정과 더불어 실제 효과에 대해서는 아직도 반신반의하는 목소리들이 적지않다. 본고는 Ofcom의 출범을 앞두고 나타나는 방송산업계와 정부 부처의 동정과 그 효과에 대한 긍정, 부정의 예측들을 종합해서 정리해 보고자 한다. 이것은 현재 방송, 통신의 융합에 따라 관련 규제기구의 통합에 대한 논의와 그에 대한 이해관계의 대립이 커가고 있는 국내 사정에 비추어 볼 때, 참고할 만한 좋은 선례이기 때문이다. Ofcom, 그 필요성에 대한 논의는 1980년대 시작 영국에서 방송과 통신을 관리 규제하는 기구의 통합은 오래전부터 논의되어 왔다. 방송을 직간접으로 관리 규제하는 기구가 14여 개에 달하는 시스템이 가져오는 기능의 중복과 그로 인한 방송산업계의 불만 등은 오랫동안 기구의 단일화 요구의 주요 원인이 되어왔다. 1986년에는 BBC의 재원을 연구한 피코크위원회에 의해 규제기구의 단일화가 처음으로 제기되었는데, 당시의 제안은 방송과 통신규제기구의 통합이 아니라, 중복되어 있던 방송 관련 규제기구의 단일화였다. 이러한 지적들이 받아들여져 1990년 방송법에 의해 당시의 상업방송위원회(Independent Broadcasting Authority)와 케이블위원회(Cable Authority)가 통합되어 지금의 상업텔레비전위원회(Independent Tele- vision Commission, ITC)가 출범하게 된 것이다. 방송과 통신영역의 규제기구들의 통합 요구는 1998년 의회에서 처음 제기되었다. 당시 의회의 문화매체특별위원회는 향후 방송과 통신의 융합에 따라 정부 내 관련 정책입안부서와 규제기구를 단일화하는 것이 필요하다고 보고 그에 대해 준비할 것을 제안한 것이다. 문화매체특별위원회는 방송과 통신의 정책부서를 통합해 커뮤니케이션부(Department of Communi- cation)를 설치하고 규제기구 역시 통합해 커뮤니케이션규제위원회(Communication Regulation Commission)를 설치할 것을 제안하였다. 의회의 제안에 대해 방송정책 부서인 문화매체스포츠부는 시기적으로 적합하지 않고 시장에서도 기술적 융합이 보편화되어 있지 않기 때문에 규제기구의 통합은 이르다고 반대 입장을 표명하였다. 그 이후 통상산업부와 문화매체스포츠부는 녹서(Green Paper)를 통해 점진적인 방식의 전환을 제안하는데, 규제기구나 정책기구의 단일화보다는 공동협의체계를 통한 긴밀한 공조관계 구축이 급선무라고 파악한 것이다. 결국 의회와 관련부처 간의 차이는 Ofcom의 출범을 결정하는 <커뮤니케이션의 새로운 미래(A New Future for Communication)>라는 백서(White Paper)가 2000년에 발표됨으로써 조정된다. 백서가 제시한 일정에 따라 Ofcom을 출범시키기 위한 준비작업이 차질없이 진행되고 있고, 현재 Ofcom의 조직과 기능 등을 담은 커뮤니케이션법안이 의회 통과를 기다리고 있다. 법안이 통과되면 올해 말이나 늦어도 내년 초에는 정식으로 Ofcom이 출범하게 될 것으로 보인다. 영국의 방송규제 체계와 문제점 영국 의회와 정부 부처가 방송과 통신 관련 규제기구의 일원화를 제안하게 된 데는 현 규제체제의 효율화가 주요 원인 가운데 하나이다. 이는 영국의 방송·통신 관련 규제체계가 효율적이지 못하다는 결론에 근거하고 있는데, 그 문제점을 간단히 살펴보면 다음과 같다. 방송과 통신규제 기구가 분리되어 있어서 기술발전으로 등장하는 방송과 통신 서비스의 융합현상을 반영하고 있지 못하다는 점이다. 영국은 방송과 통신정책은 서로 다른 정부 부처가 관장을 하고 있으며, 규제는 별도의 규제위원회에 의해 이루어진다. 통신정책은 통상산업부가 담당하며 1984년 텔레커뮤니케이션법에 의해서 설립된 독립행정기구의 형태를 지닌 Oftel(Office of Telecommunication)이 규제 감독 역할을 수행하고 있다. Oftel은 사업자들이 면허조건(licence condition)들을 따르도록 하고 이를 감시하며, 사업자들간의 경쟁을 촉진시키고 반경쟁적 행위를 감독한다. 라디오 주파수 관리는 DTI 내의 무선통신국 (Radiocommunications Agency)에서 담당한다. 반면, 방송업무는 문화매체스포츠부의 방송정책국에서 담당하며 방송 관련 정책을 수립하고 규제기구의 감독 및 위원을 임명한다. Oftel에 상응하는 조직으로는 방송 관련 합의제 규제기구인 상업텔레비전위원회(ITC)가 있는데, 방송법에 근거해 BBC 이외의 상업텔레비전방송 사업자에게 면허를 교부하고, 면허수수료 결정, 프로그램 규약 결정, 광고와 광고방식의 규칙 결정 및 감시, 프로그램 내용 심의, 사업자들간의 경쟁을 촉진시키는 등 상업방송사업자들을 감독, 관리하는 기능을 한다. 한편 상업라디오방송 사업자는 RA(Radio Authority)에서 허가, 관리한다. 방송 프로그램의 심의는 방송기준위원회(Broadcasting Standards Commission, BSC)가 담당하는데, 품위 있는 방송을 위한 프로그램 규약을 만들어 BBC를 포함한 모든 방송사업자들을 감독한다. 이외에도 BBFC(British Board of Film Classification)에서 영화와 비디오의 등급을 매긴다. 이렇게 방송과 통신은 정책 담당기구와 규제기구가 각각 이원화되어 있고 심의기구 역시 분리되어 있는 것은 방송과 통신서비스의 융합현상을 적절히 관리 감독하지 못하는 비효율성을 낳았다. 동일한 사안에 대해서도 각 규제기구가 서로 다른 견해를 내놓는 등 업무의 중복으로 방송사업자와 서비스 이용자에게 불편과 혼란을 초래하고 있는 것이다. 이러한 혼선을 줄이고 서비스 이용자의 혜택을 최대한 고려한 시장·경쟁 지향적인 규제기구가 바로 Ofcom인 셈이다. Ofcom은 이러한 시장 내 혼란을 줄이는 동시에 규제 완화를 위해 다음과 같은 조직으로 구성될 예정이다. 시장 지향적이면서도 시청자를 최대한 고려한 Ofcom의 구조 Ofcom의 구조는 의회와 정부 공동 백서였던 '커뮤니케이션의 새로운 미래'에 담겨져 있다. Ofcom은 단일 규제기구로서 독립적이고 정부에서 일정 거리를 유지하면서 DTI, DCMS와 유럽위원회와 다른 국제적인 협상 상대를 포함한 다른 부처와 밀접하게 관계를 갖는다. <표 1> 규제기구 개편안 ![]() Ofcom의 주요 권한에는 면허권이 포함되어 있다. Ofcom은 현재 Oftel이 규제하고 있는 통신 시스템과 방송 네트워크 그리고 이들의 서비스에 대한 책임과 방송 서비스의 면허권도 가진다. Ofcom은 필요할 때마다 개별 면허를 부여하기보다는 일반적인 허가권을 사용함으로써 커뮤니케이션 사업자에 대한 규제의 부담감을 감소시킬 것으로 보인다. 가령, 네트워크 사업자는 그들의 전략에 따라서 개별 서비스 사업허가를 받지 않고 전기통신 네트워크를 운용할 수 있고, 전기통신서비스를 제공할 수도 있게 된다. 이 같은 조치는 네트워크 사업자가 네트워크를 이용해 전기통신 서비스를 제공하려면 다시 서비스 사업자 면허를 받아야 했던 현행 규정의 폐지를 의미한다. 그러나 주파수는 한정된 자원이기 때문에 주파수 사용자는 현재와 같이 허가를 받아야 한다. 지상파 프로그램 사업자는 내용에 따라서 허가를 받는다. 한편, Ofcom 조직은 기능에 따른 5개 부서와 라디오 그룹, 홍보실(Media Office), 행정부(Common Services), 비서실(Secretariat)로 구성될 예정이다. 이 밖에 소비자위원회(Consumer Panel), 콘텐츠위원회(Content Board), 자문위원회(Advisory Committees) 등이 포함되어 있다. 먼저 주요 5개 부서에는 '네트워크/서비스, 주파수 관련 정책 담당 부서'와 '네트워크/서비스 규제 담당 부서', '커뮤니케이션 전략과 정책 담당 부서', '수용자의 이익(Audience Interest) 담당 부서', '주파수 관련 소비자 정책 담당 부서' 등이 있다. '네트워크/서비스, 주파수 관련 정책 담당 부서'는 네트워크에 대한 접근과 서비스의 제공(광대역·협대역 서비스 포함), 주파수 계획·경매·교환 및 주파수와 관련된 국제적 이슈를 담당한다. 또한, 통신 서비스에서의 주파수 면허, 주파수에 관련된 TV와 라디오의 면허, 전화번호 할당 관련 정책을 담당한다. 그리고 '네트워크/서비스 규제 담당 부서'에서는 네트워크 및 서비스와 관련한 경제적 규제, 경쟁 관련 규제를 포함한다. 이 부서는 첫번째 부서의 네트워크/서비스, 주파수 관련 업무와 밀접한 관련이 있다. 이 부서에서는 네트워크와 서비스 제공자가 경제 관련 정책을 제대로 따르고 있는가를 감시하며 필요시에는 규제를 하게 된다. 이를 위해서 공정거래청(Office of Fair Trading, OFT)과 밀접한 관계를 갖는다. '커뮤니케이션 전략과 정책 담당 부서'는 Ofcom이 수행하고 있는 정책들이 일관성을 유지할 수 있도록 조정하는 역할을 하며, 공영방송의 주파수 할당이나 미디어 교차 소유와 같은 전략적 경쟁 사안과 저작권법과 독립제작사의 프로그램 사용권리와 같은 법적 사안을 담당한다. 이와 함께 연구와 정책적 사안에 관해서 소비자 위원회와 밀접한 관계를 가지며, 시장·소비자·기술 관련 연구들을 수행한다. 또한 외부의 관련 정책 당사자들과 커뮤니케이션을 수행하는 부서를 1개로 통일할 필요가 있기 때문에 이 역할을 맡는다. '수용자의 이익(Audience Interest) 담당 부서'는 TV면허와 관련된 내용규제를 담당한다. 그리고 수용자의 선택을 제한할 수 있는 EPG와 같은 새로운 기술에 대해서 연구하고 TV프로그램에 대한 비판적인 시각을 키우기 위해서 미디어 교육을 장려한다. '주파수 관련 소비자 정책 담당 부서'는 국제간의 주파수 협상, 주파수 할당 시행, 주파수 경매·교환, 비방송용·통신용 주파수 허가, 모든 종류의 전파방해 현상에 대한 불평 해결, 주파수 강제 등의 업무를 수행한다. 방송업계, Ofcom에 대해 BSkyB의 독주를 제도적으로 막아주길 기대 영국의 방송사업자들이 Ofcom에게 거는 기대는 크다. 올해 2월 옥스퍼드 대학에서 열린 강연회에서 Channel 4의 부회장 겸 옥스퍼드대 방문교수인 배리 콕스(Barry Cox)는 Ofcom이 영국 방송산업의 공정 경쟁과 시장 균형에 긍정적인 기여를 할 것으로 기대한다고 밝혔다. 현재 영국의 유료TV 시장은 케이블TV와 위성TV가 양분하고 있는데, 전체 시장에서 차지하는 BSkyB의 점유율이 너무 높기 때문에 다른 경쟁사업자들이 큰 우려를 하고 있다. 이들은 BSkyB가 유료방송시장에서 우위를 점하는 데 가장 중요한 요인인 컨텐츠를 독점함으로써 수직적 독점을 이루고 있다고 비판하고 있다. 콘텐츠의 제작과 분배시장을 소유, 독점함으로써 영국 내 방송시장의 자유경쟁이 가져오는 효과를 시청자와 사업자 모두 누리지 못하게끔 만든다는 것이다. 뿐만 아니라, 쌍방향 서비스 역시 BSkyB와 ITV Digital, NTL 중심으로 이루어지고 있는데, 당분간 BSkyB가 주도할 것으로 예견되고 있다. 현재의 유료방송시장뿐만 아니라 장차 유료방송시장의 핵심 서비스로 부각될 쌍방향 서비스 분야에서도 BSkyB의 독주가 계속된다면 출범한 지 얼마 안 되는 디지털지상파TV와 디지털케이블TV가 고전을 면치 못할 것으로 보기 때문이다. 최근 OFT는 BSkyB의 프리미엄스포츠 채널과 영화 채널의 가격정책이 공정경쟁에 위배되는가를 조사한 결과, 증거불충분으로 결정을 내린 바 있다. 배리 콕스를 비롯한 영국의 방송사업자들은 현재의 규제기구가 해결하지 못한 왜곡된 시장구조를 새로운 규제기구(Ofcom)가 바로잡아 주기를 기대하고 있는 것이다. 즉, 영국계 방송사업자들은 BSkyB의 독주를 Ofcom이 견제해 주기를 기대하고 있다. Ofcom의 등장으로 방송사업자들이 해결되기를 기대하는 또 다른 문제는 공영 서비스 채널의 의무전송(must carry 또는 must offer)이다. 현재는 BSkyB에서 BBC1과 BBC2, ITV, Channel 4 등의 공영 서비스 채널들이 암호화(encryption)되어 방송되고 있는데, 이러한 암호화 채널들을 위성방송에서도 무료로 수신할 수 있도록 한다는 것이다. 커뮤니케이션법안에서는 Ofcom이 방송사업자에게 의무적으로 공공 채널의 전송을 부과할 수 있는 권한을 주고 있다. 이른바 '의무전송' 조항으로 명명된 이 조항에서는 시청자들이 어떤 디지털 매체를 이용하든 공영방송 서비스에 무료로 접근할 수 있어야 한다고 규정하고 있다. 공영 서비스 채널들은 현재 BSkyB가 이 채널들을 암호화해서 송신하면서 수신료, 즉 암호 해독비용을 너무 높게 청구하고 있다고 본다. 이에 대해 BBC와 Channel 4 등의 공영 채널 사업자들이 Oftel에 이의를 제기하고 가격인하를 요구했지만, Oftel은 현재 상황이 공정하고 합리적이며, 비차별적(fair, reasonable and non-discriminatory)이라고 결정한 바 있다. 마지막으로, Ofcom이 BSkyB가 플랫폼사업자와 채널서비스사업자의 지위를 겸하면서 일어나는 콘텐츠사업 분야의 불공정 행위를 막아주도록 기대하고 있다. 이것은 Sky Sports와 Sky One 등의 채널을 서비스하는 BSkyB가 채널번들링정책에서부터 가격정책에 이르기까지 보이지 않게 다른 채널사업자들에게 불이익을 주고 있다고 생각하기 때문이다. 결국 정리해 보면 BSkyB를 제외한 영국의 방송사업자들은 Ofcom이 현재의 방송시장 내에서 독주하고 있는 BSkyB에 대해 제도적인 견제가 가능하도록 요구하고 있는 것이다. Ofcom에 대한 불안감 또한 적지않아 영국 내 방송사업자들이나 의회, 정부 부처의 관계자들이 Ofcom을 포함한 이번 커뮤니케이션법안이 긍정적인 결과만을 가져올 것이라고 보지는 않는다. 노동당의 관계자들은 현재 외국 자본이 소유하고 있는 Channel 5의 내용이 저급화될 것을 상당히 우려하고 있다. 의회에 상정되어 있는 커뮤니케이션법안에 현행 방송채널을 새로 매입한 방송사업자가 의무적으로 준수해야 하는 콘텐츠 관련 조항을 좀더 강화해야 한다고 보는 것이다. 예를 들면, 영국 내에서 제작된 프로그램의 일정 비율 방송이나 뉴스 프로그램의 일정 비율 편성 등에 대한 조항을 강화할 것을 제안하고 있다. 이것은 규제완화 중심인 커뮤니케이션법안이 통과될 경우 방송사업자들이 경쟁을 의식해 저급의 프로그램을 편성할 것을 예측하고 있기 때문이다. 특히 전문가들은 RTL이 소유하고 있는 Channel 5의 경우 루퍼트 머독(Rupert Murdoch)의 뉴스코퍼레이션(News Corporation)이 아직 매입 의사를 밝히지 않고 있지만, 법안이 통과된 이후, 즉 2004년부터는 인수 작업에 나설 것으로 예측하고 있다. 그렇게 되면, 방송사를 매입한 뒤 공격적인 상업화 전략을 펼쳐온 머독이 Channel 5의 프로그램을 저질화시키지 않는다는 보장이 없기 때문이다. 한편, 커뮤니케이션법안에 따르면 언론매체의 경쟁적인 경영행위에 대한 불만사항이 접수되는 경우 Ofcom에는 공익에 대한 부합성(in the public interest) 여부를 판단하고 조정할 수 있는 권한이 있다. 이에 대해 영국의 언론들은 지나친 규제라면서 언론의 자유를 훼손할 우려가 있다고 지적한다. 물론, Ofcom을 준비하고 있는 관계자들은 그럴 의사도 없으며, 언론검열에 대해서는 생각도 하지 않고 있다고 반론을 제기했다. 그러나 <데일리 메일(The Daily Mail)>, <선(the Sun)>, <데일리 미러(the Daily Mirror)> 등의 타블로이드 계열 언론사들은 이에 대한 우려를 지속적으로 표명하고 있는 것이 사실이다. 또한 BBC와 BT, BSkyB 등으로 대표되는 주요 방송·통신 사업자들 입장에서도 공격적인 경영전략에 차질이 발생될 것으로 예상하고 있다. 예를 들어, 공영방송 사업자인 BBC가 상업위성 채널인 UK Gold에 투자하거나 잡지발간과 같은 수익사업으로 진출이 Ofcom의 주시를 받게 될 것이다. 통신사업 분야에서 경쟁자가 없을 정도의 시장지배력을 가지고 있는 BT의 경우도 전화서비스사업이나 브로드밴드사업에서 Ofcom의 집중 감시를 받게 될 것이다. 마지막으로, Ofcom의 출범으로 지금까지 방송 관련 규제기구에 종사하고 있던 직원들의 감원 문제가 심각한 우려를 자아내고 있다. 상업텔레비전위원회나 방송기준위원회, Oftel 등 관련기구의 직원들은 1,100여 명인데 신설기구는 900여 명 정도의 직원으로 구성될 것으로 알려지고 있기 때문이다. 결국 약 200여 명 정도의 직원들이 감원될 예측인데, 현재 통합될 기구의 직원들이 이에 대한 우려를 가지고 있다. Ofcom의 출범 스케줄 Ofcom의 출범 스케줄은 큰 변화가 없다면, 올해 여름에 커뮤니케이션법안이 수정 통과된 뒤 10월경에 정식으로 업무를 시작할 전망이다. 올해 1월부터 4월 사이에 주요 간부진을 구성한 뒤, 10월까지 통합 예정인 각 기구로부터 규제권한을 단계적으로 이양받는 작업이 진행될 계획이다. 이에 따라 위원장과 부위원장을 포함한 각 부분 위원들의 인선작업이 마무리되었다. 구체적으로 살펴보면, 위원장에는 런던비즈니스스쿨의 학장인 쿠리경(Lord Currie)이며, 콘텐츠위원회의 부위원장을 겸하는 부위원장에는 리처드 후퍼(Richard Hooper) 라디오위원회 위원장이 임명되었다. 그리고 상임위원에는 스테판 카터(Stephen Carter) 전 NTL 경영이사가 임명되었으며, 그 외 위원에는 Channel 4의 뉴스편집장인 새러 네이선(Sara Nathan), Channel 4의 이사였던 밀리 배너지(Millie Banerjee), Oftel의 사무총장인 데이비드 애드먼드(David Edmonds), 카디프 대학(Cardiff University) 저널리즘학과 교수인 이안 하그리브스(Ian Hargreaves) 등으로 선정되었다. ○ 참조 : The Guardian 2002. 12. 4., 2003. 1. 20., 1. 21., 1. 28., 2. 11. The Public Executive Summary of Consultant's Final Report "Creating Ofcom" 2002. 11.(http://www.communica- tionsbill.gov.uk./pdf/Public_Exec_summary -Ofcom.pdf) ○ 작성 : 송종길(영상산업연구센터 책임연구원, jsong@kbi.re.kr)
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