제목 | [통권 157호] 미 케이블TV협회, 다중 디지털 신호 전송 의무화 반대 | ||||||
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분류 | 기타 | 등록일 | 02.08.07 | ||||
출처 | 한국콘텐츠진흥원 | 조회수 | 0
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다중 디지털 신호 전송 의무화에 대한 논란은 방송의 디지털화가 본격화되면서 주파수 사용의 효율성이 획기적으로 향상됨에 따라 여분의 주파수 용량 중 일정량을 확보하여 다중방송사업(multicasting)을 실행하고자 하는 지상파방송 사업자와 여분의 주파수 용량을 새로운 서비스의 도입과 수익 창출의 기회로 사용하고자 하는 케이블 사업자간의 분쟁으로 발전하였다. 방송사업자 측면에서는 다중방송사업의 원활한 추진을 위해서는 케이블 시스템을 통한 다중 디지털방송 신호의 의무 전송이 필수적이라는 입장인 반면, 케이블 사업자 측면에서는 사적재산권의 침해를 내세우며 다중 디지털 신호 전송의 의무화를 반대하고 있다. 따라서, 본고는 다중 디지털방송 신호 전송의무화에 대한 케이블TV협회의 입장을 로렌스 H. 트라이브 교수의 연구결과를 중심으로 다시 한 번 조명해 보고자 한다. 다중 디지털 신호 의무전송 요구의 배경 지상파방송 신호의 의무전송규정(must carry)은 케이블 가입자와 비가입자 모두가 지역 방송국에서 제공하는 지역 뉴스, 공적 행사 그리고 다른 공적 관심의 대상이 되는 프로그램에 접할 수 있도록 하기 위해 1992년 케이블법(Cable Act)에서 제정되었다. 방송사업자들은 의무전송 조항을 통해 케이블 사업자의 주파수 용량 중 일정 부분을 자사방송신호의 송출을 위해 사용해야 한다고 주장했다. 하지만, 의회는 케이블 용량의 일정량을 지상파방송국들의 방송신호를 전송하기 위해 할당했을 뿐 각각의 방송국에 케이블 채널 용량을 할당하지 않았다. 의회는 1992년 케이블법을 통해 방송사업자들에게 그들의 방송신호를 케이블을 통해 전송할 권리를 주었으며, 디지털화처럼 방송신호 의무전송 환경에 변화가 생길 때 대처할 수 있는 조치를 취할 것을 약속했다. 1998년 미국 10대 도시에서 디지털지상파방송이 시작되었고, 이와 더불어 디지털방송 신호의 의무전송이 화두로 떠올랐다. 지상파방송사들은 디지털 프로그램 방송 실적이 아직까지 미미한 수준에 머무르고 있는 것은 디지털 프로그램이 부족하기 때문이기도 하지만 중요한 것은 아직 디지털 수상기 및 디코더의 구입이 보편화되지 못했기 때문이라고 주장했다. 따라서, 지상파방송 사업자들은 디지털방송의 활성화를 위해서는 TV 보유가구의 3분의 2 이상이 가입해 있는 케이블TV를 통해 디지털지상파방송을 전송하도록 하는 것만이 유일한 방안이라고 주장하면서 아날로그와 마찬가지로 디지털방송 신호의 전송도 의무화해야 한다고 주장했다. 하지만, FCC는 2001년 1월 1992년 케이블법의 섹션 614와 615에 따라 케이블 사업자들이 방송의 디지털 전환 시기에 아날로그 신호와 디지털 신호를 동시 전송할 의무가 없다고 결정하였다. 이러한 결정의 배경은 Turner 방송사(Turner Broadcasting System, Inc.)가 FCC를 상대로 제기한 소송(Turner I, Turner II)에서 대법원이 "아날로그와 디지털 신호의 의무적 동시전송은 법적인 의무전송의 실행을 통해 이루고자 하는 정부의 이익(governmental interest)2)보다 수정헌법 제1조에 명시된 케이블 사업자의 표현의 자유를 더욱 저해한다."고 판결하였다. 이러한 대법원의 판결을 근거로 FCC는 케이블 사업자들의 의무전송을 첫번째 보고서와 실행령(First Report and Order)을 통해서 '프라이머리 비디오'의 전송으로 재확인했으며, 프라이머리 비디오의 개념을 '하나의 비디오 프로그램 신호와 기타 프로그램 관련 콘텐츠'라고 명시했다. 또한, 방송의 디지털 전환이 이루어진 후에도 아날로그 방송 시대와 마찬가지로 케이블 사업자가 방송사업자의 '프라이머리 비디오' 신호 하나만을 의무전송하도록 규정하고 있다. 그러므로 디지털방송 사업자들이 그들의 디지털 스펙트럼을 몇 개로 분리하여 독립적이고, 서로 관계가 없는 프로그램 신호들을 서비스하더라도 케이블 사업자들은 오직 여러 개의 신호들 중 가장 중요하다고 생각되거나, 의무전송하도록 지정된 신호만을 전송하면 된다. 다시 말해서, 디지털방송 사업자는 어떤 신호가 의무전송되어야 할 프라이머리 비디오인지를 결정해야 하며, 결정된 신호를 케이블 사업자는 의무전송해야 한다. 이러한 FCC의 결정에 지상파방송 사업자들은 다중 디지털방송 신호의 케이블 의무전송이 디지털방송의 성공적 전환을 위한 핵심적 사안임을 주장하면서 '프라이머리 비디오'에 대한 법적 해석을 확대해 줄 것을 요청하고 있다. 프라이머리 디지털 비디오 신호의 의무적 전송 이외에도 일정량의 케이블 스펙트럼을 확보하여 다양한 디지털방송 신호들을 전송하고자 하는 것이다. 이에 대해 케이블TV협회는 다중 디지털 신호의 의무전송이 수정헌법 제1조의 표현의 자유 ― 편집권의 자유 ― 를 침해하며, 다중 디지털 신호의 의무전송에 따른 손실보상을 규정한 조항이 케이블법에 명시되어 있지 않기 때문에 수정헌법 제5조의 획득 조항에 위배된다고 주장하면서 다음과 같은 반론을 제기하고 있다. "다중 디지털 신호 의무전송은 수정헌법에 위배된다" 로렌스 H. 트라이브 교수는 케이블TV협회의 의뢰로 연방통신위원회가 1992년 케이블법에 명시된 '프라이머리 비디오' 규정을 확대(광의) 해석하여 케이블 사업자들에게 지상파방송 사업자의 다중 디지털 프로그램 신호를 모두 의무전송하도록 하는 것이 수정헌법에 위배되지 않는지 조사하였다. 로렌스 H. 트라이브 교수의 조사에 따르면 다중 디지털 프로그램 신호의 의무전송은 수정헌법에 위배될 소지가 있으며 심각한 헌법상의 문제를 야기시킬 수 있는 것으로 나타났다. 트라이브 교수는 "케이블 사업자들에게 디지털방송 사업자들의 다중 프로그램 신호를 의무전송하도록 하는 것은 케이블 사업자들의 편집 자유를 박탈하는 것이며, 케이블 프로그램 사업자들에게 유해를 가하고, 시청자들이 원하는 프로그램을 볼 권리를 침해하는 것"이라고 주장했다. 또한, 트라이브 교수는 다중 디지털 신호의 의무전송에 관한 제정법의 해석은 케이블 사업자들에게 법적으로 이중, 삼중의 짐을 지우는 것이라고 피력했다. 다시 말해, 공중파방송의 보존과 방송의 다양성 확보라는 정부의 이익이 하나의 방송 채널을 의무전송하도록 하는 제한적 조치를 통해서 이루어진다면, 다중신호 의무전송 규정으로 케이블 사업자들에게 더 많은 짐을 지우는 것은 수정헌법상 용인될 수 없다는 것이다. 더욱이 강제적인 다중 디지털 프로그램 신호의 전송은 결과적으로 케이블 사업자들의 전송 용량의 상당부분을 영구적·물리적으로 차지함으로써 수정헌법 제5조의 획득 조항(Takings Clause)에 위배되는 것이다. 수정헌법 제5조에 따르면 통신법(Communication Act)에는 다중 비디오 프로그램 신호전송에 대한 적절한 보상을 보장하는 법제도적 장치가 마련되어 있지 않으며, 연방 재무부가 보상하도록 하는 의회의 권한도 보장되어 있지 않다. "기존법에서는 다중 디지털 신호 전송을 의무화하지 않고 있다" 트라이브 교수는 의무전송 규정이 케이블법에 명확하게 규명되어 있으며, FCC도 디지털방송으로 완전히 전환한 후에도 방송사업자는 의무전송되어질 하나의 프라이머리 비디오 신호를 결정해야 하며, 무료로 방송되고 있는 지상파방송 신호 모두를 의무전송해야 하는 것은 아니라는 법규정을 확인하고 있다. 또한, 의회도 방송사업자들에게 케이블 채널 용량의 일정량을 사용할 수 있는 권리를 부여하지 않았다. 다시 말해서, 의무전송 규정이 지상파방송 사업자들에게 디지털 스펙트럼에서도 아날로그 채널에서처럼 6MHz 전부를 사용할 수 있는 권리를 주고 있지 않다는 것이다. 이와 마찬가지로, 법률조항도 다중방송 사업자의 프라이머리 비디오 전송에 단지 1MHz의 용량이 필요하거나, 방송사업자가 6MHz 전부를 하루 중 일정 시간만을 위해 사용하는 경우, 케이블 사업자의 디지털 스펙트럼 6MHz 전부를 사용하도록 보장하고 있지 않다. 더욱이, 의무전송 규정은 지상파방송 사업자의 다양성을 보장하기 위해서 제정되었다. 그러므로 한 방송사업자의 다중 비디오 채널들을 의무전송하는 것은 지상파방송 사업자의 다양성 보장을 통해 다른 관점을 제공하고자 하는 목적에 맞지 않는다. "다중 디지털 신호 의무전송은 방송의 디지털 전환을 촉진시키지 않는다" 소비자들은 고화질 텔레비전(HDTV) 수상기를 통해서 아날로그 프로그램을 시청하기 위해 1,000달러에서 3,000달러 정도를 지출하지 않을 것이다. 오직 고화질 프로그램의 제공만이 디지털 텔레비전에 대한 소비자의 수요를 증가시킬 것이다. 현재, HBO 혼자서 일주일 동안 방송하고 있는 고화질 프로그램의 수가 모든 지상파방송사들이 방송하는 고화질 프로그램의 수보다 많다. 그러므로 지상파방송 사업자의 다중 디지털 신호를 의무전송하도록 보장하는 것은 지상파방송 사업자들로 하여금 고화질 디지털 콘텐츠를 개발하도록 유도하기보다는 단순히 프라이머리 비디오 신호를 time shift할 수 있도록 유도할 것이며, 결과적으로 디지털 전환을 지연시킬 것이다. 만약 지상파방송 사업자가 프라이머리 비디오 이외에도 좋은 디지털 프로그램을 시청자에게 제공하길 원한다면, 케이블 사업자는 그러한 디지털 프로그램을 전송하기 위한 자발적 전송 협약을 맺을 것이다. Time Warner, Comcast 그리고 Cox사는 몇몇 도시에서 이미 고화질 프로그램을 전송하기 시작했으며, 다른 도시에서도 전송 협약을 맺기 위해 추진 중이다. Charter사도 2002년 2/4분기에 다섯 개 시장에서 시청자들에게 고화질 프로그램을 제공할 예정이며, 분기마다 시장의 수를 늘려 나갈 것이라고 공표했다. Time Warner사도 PBS의 다중 디지털 신호를 전송하기 위해 협상을 진행하고 있다. 이러한 정황은 정부의 강제가 아닌 시장상황에 의해 프라이머리 비디오 이외의 디지털 비디오 서비스들이 전송되어야 함을 여실히 보여 주고 있다. 케이블 사업자들은 방송사업자의 아날로그 채널을 대신해서 그들의 프라이머리 디지털 채널을 전송하도록 위탁되었다. 그러므로 다중 디지털 채널의 전송을 의무화하는 것은 디지털 전환을 촉진시키기보다는 방송사업자의 전송요구 권리와 케이블 사업자의 전송의무를 더욱 확대하는 것에 지나지 않는다. "다중 디지털 신호의 의무전송은 지상파방송 사업자들에 대한 특별 대우이다" 현재 약 300개의 위성 프로그램 네트워크와 60개의 지역 네트워크가 지역 지상파방송사와 케이블을 통한 방송신호의 전송을 놓고 경합을 벌이고 있다. 지상파방송사당 6개 이상의 디지털 채널의 전송을 보장하는 것은 각 방송사업자들이 새로운 위성 프로그램 네트워크를 전송하는 데 쓰여질 수 있는 12개 채널의 반 이상을 의무전송을 위해 사용하도록 허용함으로써 제한된 디지털 스펙트럼을 위한 경쟁에서 지상파방송 사업자와 케이블 사업자간의 특별대우를 심화시킬 수 있다. 더욱이, 지상파방송 사업자들은 자사의 다중 디지털 신호가 의무전송되기를 요구하고 있지만, 디지털 다중방송사업에 대한 계획이나 서비스 상품에 대한 정보를 내놓지 못하고 있다. 반면, 케이블 사업자들은 양질의 콘텐츠를 전송하기 위해서 제한적인 디지털 프로그램 시장에서 서로간 경쟁해야 한다. 결과적으로, 지상파방송 사업자들에게 다중 디지털 신호의 의무전송 권리를 부여하는 것은 그들로 하여금 케이블의 디지털 스펙트럼을 프로그램의 중복이나 time shift 편성을 위해 사용하도록 조장하는 결과를 초래할 것이다. 그 결과, 시청자들이 원하는 다양한 디지털 프로그램을 제공하기 위한 경쟁이 지양될 것이다. "케이블 사업자의 투자에 반하여 스펙트럼의 효율적 사용에 역행한다" 케이블 사업자는 1996년 통신법이 의회에서 통과된 이후에 그들의 시스템을 양방향 서비스를 제공할 수 있도록 향상시기키 위해서 600억 달러의 자금을 투자해 왔다. 그러나 케이블 시스템의 디지털화가 이루어지면 케이블 용량이 획기적으로 늘어나 충분한 여분의 용량이 창출될 것이라는 예견과는 달리, 케이블 시스템을 평균 750MHz로 업그레이드했을 경우, 불과 200MHz 정도의 여유 용량이 창출된다. 이 용량은 새로운 디지털 비디오 채널, 비디오 온 디맨드(Video on De- mand), 고속모뎀 서비스, 전화 그리고 화상회의(Video Conferencing)와 같은 미래형 서비스와 홈네트워킹 서비스 등을 제공할 수 있는 수준이다. 또한, 확장된 용량이 제한적인 데 반하여 케이블 시스템을 통해서 프로그램을 전송하려는 케이블 프로그램 네트워크는 지난 1990년 79개에서 2000년에는 231개로 세 배 정도 늘어났다. 그러므로 디지털화가 완전히 이루어지더라도 케이블 사업자들이 이들 지상파방송신호뿐만 아니라 케이블 네트워크의 방송신호를 충분히 전송할 수 있는 용량을 가질 수 있을지는 미지수이다. 또한, 케이블 사업자들은 부가적으로 6MHz의 디지털 용량을 창출하기 위해서 18억 달러 이상을 투자해 왔다. 만약 지상파방송 사업자들이 케이블 사업자에게 다중 디지털방송을 위해서 6MHz의 디지털 용량에 대한 권리를 요구한다면 케이블 사업자들은 아직 실시되지도 않은 지상파방송사들의 다중 디지털방송을 대비하기 위해 그들이 투자한 600억 달러의 비용 중 139억 5,000만 달러를 잃게 된다. 이를 도식화하면 다음과 같다. 9.3(도시당 지역 방송국의 평균 수) × 6MHz = 55.8MHz
또한, 하나의 SD급 신호(Standard Definition Signal)를 전송하는 데 1MHz의 용량이 필요한데, 이는 하나의 케이블 네트워크를 전송하는 데 필요한 스펙트럼과 같은 용량으로, 이를 비용으로 환산하면 약 27억 9,000만 달러에 이른다. 그러므로 지상파방송 사업자들이 6MHz의 용량을 1MHz씩으로 나누어 6개의 디지털 신호를 의무전송하도록 한다면, 이는 정부에게 부가적으로 139억 5,000만 달러 상당의 디지털 스펙트럼에 대한 소유권을 요구하는 것과 같다. 27억 9,000만 달러 × 5디지털 신호 = 139억 5,000만 달러 이는 부가적 경비 중 약 140억 달러가 '기회비용(opportunity cost)'의 기능을 제대로 하지 못하고 time shift 편성 등을 위해 쓰여짐으로써 소비자들에게 더욱 가치있는 서비스를 제공할 기회를 잃게 됨을 의미한다. "다중 디지털 신호 의무전송은 실질적으로 6MHz의 대체를 위한 12MHz 사용" 현재 2억 6,700만 아날로그 텔레비전 수상기가 미국 가정에 보급되어 있으며 매년 3,000만 대가 부가적으로 팔리고 있다. 디지털 전환이 완료된 후에 이 수백만의 아날로그 텔레비전 수상기는 디지털 컨버터 박스를 별도로 구입하거나 케이블 사업자가 지상파방송 사업자의 프라이머리 디지털 영상 신호를 아날로그화해서 제공해야만 소비자들이 지역 방송국의 프로그램을 제공받을 수 있다. 반면에, 현재 디지털케이블 서비스를 제공받고 있는 케이블 가입자는 약 25%에 불과하며, 10년 후에야 그 수치는 60%에 이를 것이라고 케이블 산업 조사기관인 Paul Kagan Associates는 예상하고 있다. 결과적으로, 다중 디지털 신호 의무전송은 케이블 사업자들에게 6 MHz의 디지털 용량과 6MHz의 아날로그 용량을 동시에 사용하도록 요구하거나, 디지털 전환 후 아직 디지털케이블에 가입하지 않은 나머지 40%의 아날로그 수상기 소비자의 특권을 박탈할 수 있다. 이와 더불어 디지털 서비스 가입자가 소유하고 있는 여분의 아날로그 텔레비전 수상기를 쓸모없게 만들 수 있다. "지상파방송국들의 경제적 자생력을 위한 조치 결정은 시기상조이다" 지상파방송 사업자의 경제적 자생력을 보장하기 위해서 다중 신호 전송이 필수적이라는 지상파방송사들의 주장과 달리 이를 증명할 만한 충분한 증거는 제출되지 않고 있다. 만약 다중 신호의 전송이 지상파방송의 경제적 자생력을 보장할 수 있었다면, 벌써 경제적으로 안정된 네트워크나 거대 방송국들이 다중신호방송을 시작했을 것이다. 하지만, 네트워크 방송 사업자들은 현재 재전송 동의(retransmission consent)3)를 수단으로 그들의 새로운 디지털방송 신호를 전송하도록 추진하고 있다. 결론적으로, 케이블TV협회는 지상파방송 사업자들이 아직까지도 공중파 디지털 스펙트럼을 사용하여 실행 가능한 구체적 사업계획을 내놓지 못하고 있으므로, 법적인 측면, 공중정책 측면 모두에 있어서 확정되지도 않고, 실행 여부가 불투명한 디지털 다중방송사업을 위해 일정량의 디지털 스펙트럼을 지상파방송사들에게 무료로 할당해 주는 것은 케이블 사업자, 프로그램 편성자, 그리고 소비자들에게서 귀중한 자원과 새로운 서비스에 대한 기회를 몰수하는 결과를 초래하게 된다고 주장하고 있다. 따라서, 디지털방송 시대를 맞이하여 '프라이머리 비디오' 개념에 대한 확대해석을 요구하는 지상파방송 사업자들의 청원은 기각되어야 하며, 위원회는 시행령을 통해서 명시한 '프라이머리 비디오'는 "하나의 비디오 프로그램 신호와 기타 프로그램 관련 콘텐츠"를 의미한다는 협의적 해석을 고수해야 한다고 강력히 주장하고 있다. ㅇ참조 : NCTA."Primary Video" vs. Multiple Must Carry.
ㅇ작성 : 최용준(영상연구센터 책임연구원, yjchoi@kbi.re.kr) 1) 연방통신위원회는 프라이머리 비디오(primary video)를 '하나의 비디오 프로그램 신호와 기타 프로그램 관련 콘텐츠'라고 규정하고 있다. 2) 여기에서 '정부의 이익(governmental interest)'이란 의무전송 규칙이 지상파방송에 의한 지역 방송의 혜택을 보존하고, 소스의 다원성을 유지함으로써 정보의 광범위한 확산을 증진하며, TV 프로그램 시장에서의 공정경쟁을 촉진시키는 것을 의미한다. 3) 재전송 동의(retransmission consent)란 케이블 사업자가 상업방송국의 신호를 재전송하기 위해서는 해당 방송국의 동의 또는 전송명령(mandatory carriage)을 필요로 한다는 것이다. 즉, 케이블 사업자 또는 다른 다채널 방송 프로그램 배급업자가 상업방송국의 신호를 재전송하고자 할 경우, 해당 방송국의 동의 또는 의무전송 선택을 받지 않으면 안 된다는 것이며, 이때 아날로그 상업방송국은 3년마다 재전송 동의 또는 전송명령권(mandatory carriage) 가운데 하나를 선택해야 한다.
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